Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 декабря 2023 г. N Ф07-17890/23 по делу N А42-10588/2022

14 декабря 2023 г.

Дело N А42-10588/2022

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Лущаева С.В., судей Александровой Е.Н., Родина Ю.А.,

рассмотрев 11.12.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального учреждения культуры закрытого административно-территориального образования города Заозерск "Центр культуры и библиотечного обслуживания имени Героя России вице-адмирала М.В. Моцака" на решение Арбитражного суда Мурманской области от 07.07.2023 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2023 по делу N А42-10588/2022,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное учреждение культуры закрытого административно-территориального образования (далее - ЗАТО) город Заозерск "Центр культуры и библиотечного обслуживания имени Героя России вице-адмирала М.В. Моцака", адрес: 184310, Мурманская обл., г. Заозерск, ул. Ленинского Комсомола, влд. 16, ОГРН 1175190004120, ИНН 5115000292 (далее - Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными действий Контрольно-счетной комиссии городского округа ЗАТО город Заозерск Мурманской области, адрес: 184310, Мурманская обл., г. Заозерск, Школьный пер., д. 1, ОГРН 1175190004703, ИНН 5115000310 (далее - Комиссия), по проведению контрольного мероприятия "Проверка законности, результативности и эффективности использования бюджетных средств, выделенных на выполнение муниципального задания и иных средств, соблюдение порядка использовании имущества Учреждения", а также признании недействительным представления Комиссии от 28.10.2022 N 04-01/2-П.

Решением суда от 07.07.2023, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2023, оспариваемое представление Комиссии признано недействительным в части пунктов 5 - 13 резолютивной части; на Комиссию возложена обязанность восстановить нарушенные права и законные интересы Учреждения. В остальной части заявленные требования оставлены без удовлетворения. Также с Комиссии в пользу Учреждения взыскано 3000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

В кассационной жалобе Учреждение, указывая на неправильное применение судами норм материального права и нарушение ими норм процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, просит изменить обжалуемые решение и постановление в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконными действий должностных лиц Комиссии по проведению контрольного мероприятия, а также недействительными пунктов 2 и 3 представления Комиссии от 28.10.2022 N 04-01/2-П, принять по делу новый судебный акт.

По мнению подателя кассационной жалобы, оспариваемое представление является недействительным, поскольку вынесено Комиссией с нарушением срока его подготовки (после даты окончания контрольного мероприятия); по пунктам 2 и 3 оспариваемого представления суды неправильно определили природу доплаты, причитающейся Лукьянчук Н.А. по должности "художественного руководителя".

В отзыве на кассационную жалобу Комиссия, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

До начала судебного заседания от Учреждения поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя.

Представитель Комиссии в судебное заседание не явился.

Неявка представителей лиц, участвующих в деле, не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в соответствии с планом работы на 2022 год и на основании распоряжения от 15.08.2022 N 02-01/26 Комиссия провела контрольное мероприятие проверки законности, результативности и эффективности использования бюджетных средств, выделенных на выполнение муниципального задания и иных средств, соблюдения порядка использования имущества Учреждения, по результатам которого 10.10.2022 составила акт, 26.10.2022 утвердила отчет и 28.10.2022 направила Учреждению представление N 04-01/2-П.

Согласно указанному представлению Комиссии Учреждению необходимо:

1. Проанализировать выявленные нарушения и принять исчерпывающие меры реагирования с целью недопущения их в дальнейшей работе.

2. Возместить в доход бюджета ЗАТО город Заозерск неправомерно израсходованные средства субсидии на выполнение муниципального задания в сумме 161 222,20 руб.

3. Возместить Главному распорядителю бюджетных средств - муниципальному казенному учреждению (далее - МКУ) "Управление ОКСиМГ" неправомерно израсходованные в 2021 году средства субсидии на выполнение муниципального задания в сумме 417 370,20 руб.

4. Сформировать расчеты (обоснования) к плану ФХД по расходам и доходам на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов в соответствии с требованиями приказа Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) от 31.08.2018 N 18бн, приказа МКУ "Управления образования" от 23.06.2021 N 01-09/164 "Об утверждении Порядка составления и утверждении плана финансово-хозяйственной деятельности муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных МКУ "Управление образования ЗАТО город Заозерск".

5. Произвести перерасчет заработной платы сторожам (вахтерам) за работу в ночное время сверх установленного минимального размера оплаты труда (страница 23 акта по результатам контрольного мероприятия) с учетом требований статьи 236 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ).

6. Произвести перерасчет заработной платы сторожам (вахтерам) за фактически отработанные часы в ночное время с применением установленного персонального повышающего коэффициента (страница 24 акта по результатам контрольного мероприятия от 10.10.2022) с учетом требований статьи 236 ТК РФ.

7. Произвести перерасчет заработной платы сотрудникам (приложение N 3 к акту контрольного мероприятия от 10.10.2022, заключение на письменные возражения к акту проверки от 10.10.2022) за дни отдыха, предоставленные за работу в выходные или нерабочие праздничные дни, с учетом требований статьи 236 ТК РФ.

8. Произвести Чекулиной А.А. доплату за работу в выходной день (страница 25 акта контрольного мероприятия от 10.10.2022) с учетом требований статьи 236 ТК РФ.

9. Произвести Ковальчуку В.Л. перерасчет заработной платы за работу в выходные дни (пункт 4.1 страница 25 акта контрольного мероприятия от 10.10.2022) с учетом требований статьи 236 ТК РФ.

10. Произвести перерасчет компенсации за неиспользованный отпуск уволенным сотрудникам (приложение к акту N 4, страница 26 акта контрольного мероприятия от 10.10.2022) с учетом требований статьи 236 ТК РФ.

11. Внести изменения в штатное расписание, утвержденное приказом директора от 17.09.2021 N 136од, с учетом требований подпункта 1.1 пункта 1 постановления Правительства Мурманской области от 20.08.2021 N 590-ПП "О повышении заработной платы работникам государственных областных учреждений в 2021 году", Постановления Администрации ЗАТО город Заозерск от 02.09.2021 N 702 "О повышении заработной платы работников муниципальных учреждений ЗАТО город Заозерск Мурманской области", Постановления администрации ЗАТО город Заозерск от 10.09.2021 N 720 "О внесении изменений в Примерное положение об оплате труда работников муниципальных образовательных организации учреждений образования, культуры, телерадиовещания и печати, подведомственных МКУ "Управление образования ЗАТО город Заозерск".

12. Произвести перерасчет заработной платы с 01.09.2021 сотрудникам, работающим (работавшим) в должности: заместителя директора по основной деятельности, заместителя директора по МТО, заведующий канцелярией, столяр по изготовлению декораций, монтировщик сцены с учетом требований статьи 236 ТК РФ.

13. Установить должностной оклад по должности "Столяр по изготовлению декораций) соответствии с должностной инструкцией, руководствуясь параграфом 53 Постановления Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 16.07.2003 N 54 "Об утверждении Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих".

14. Усилить контроль за учетом рабочего времени, фактически отработанного каждым сотрудником; за сохранностью материальных ценностей; за проведением инвентаризации активов и обязательств.

15. В целях соблюдения единых требований к бухгалтерскому учету и правового механизма бухгалтерского учета:

привести учетную политику в соответствие с законодательством Российской Федерации бухгалтерском учете, федеральными и отраслевыми стандартами;

оформлять регистры бухгалтерского учета в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о бухгалтерском учете; своевременно регистрировать на счетах бухгалтерского учета и в регистрах бухгалтерского учета хозяйственные операции и объекты бухгалтерского учета.

16. Обеспечить:

составление Отчета о расходах, источником финансового обеспечения которых является субсидия на иные цели в соответствии с пунктом 3.2 Порядка предоставления субсидии на иные цели, утвержденного постановлением Администрации ЗАТО город Заозерск от 28.07.2021 N 540;

соблюдение норм Трудового кодекса Российской Федерации, утвержденного Положения об оплате труда и других нормативно-правовых актов при начислении и выплате заработной платы сотрудникам;

выплату отпусков в соответствии со статьей 136 ТК РФ;

выплату денежной компенсации за неиспользованный отпуск при увольнении в соответствии со статьей 140 ТК РФ.

17. Осуществлять:

оказание платных услуг, согласно пункту 28 Устава Учреждения;

расходование средств субсидии на выполнение муниципального задания в соответствии с классификацией расходов бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 06.06.2019 N 85Н "О порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения", решениями о бюджете ЗАТО город Заозерск;

ведение бухгалтерского учета в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете;

контроль за формированием регистров бухгалтерского учета.

18. При проведении закупок соблюдать нормы Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Не согласившись с мероприятиями по контролю, считая незаконным представление Комиссии, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, изучив обстоятельства дела, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, признали недействительными пункты 5 - 13 резолютивной части оспариваемого представления Комиссии, в остальной части заявленные требования оставили без удовлетворения.

В кассационной жалобе Учреждение выражает несогласие только с выводами судов о соблюдении Комиссией порядка оформления оспариваемого представления и об отсутствии оснований для признания недействительными пунктов 2 и 3 резолютивной части оспариваемого представления Комиссии.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, не находит оснований для отмены судебных актов в обжалуемой части и удовлетворения кассационной жалобы.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьей 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Согласно статье 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ), названным Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Основные полномочия контрольно-счетных органов определены в статье 9 Закона N 6-ФЗ. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона N 6-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в частности, государственные (муниципальные) учреждения.

Пунктом 1 статьи 268.1 БК РФ установлено, что полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета.

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Закон N 41-ФЗ) и Законом N 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2 статьи 268.1 БК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 270.2 под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Законом N 41-ФЗ и Законом N 6-ФЗ (пункт 3.1 статьи 270.1 БК РФ).

Согласно части 1 статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы федеральной территории, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, федеральной территории, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Распоряжением Комиссии от 14.07.2020 N 02-01/41 утвержден Стандарт внешнего муниципального финансового контроля "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (далее - Стандарт).

В соответствии с пунктом 4.5 Стандарта на заключительном этапе контрольного мероприятия на основе анализа и обобщения доказательств, зафиксированных в актах по результатам контрольного мероприятия на объектах и рабочей документации, оформляется отчет. При необходимости подготавливаются представления, предписания, информационные письма и т.д.

Представление направляется в адрес объекта контрольного мероприятия не позднее пяти рабочих дней со дня утверждения Отчета о результатах контрольного мероприятия (пункт 9.3.1 Стандарта).

В данном случае в ходе проверки Комиссией установлено неправомерное расходование Учреждением 161 222,20 руб. средств субсидии на выполнение муниципального задания на оплату труда по совмещаемой должности "художественного руководителя" директору Учреждения Лукьянчук Н.А., осуществляемого на условиях совмещения в соответствии со статьей 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), а не в порядке внутреннего совместительства в соответствии с главой 44 ТК РФ. Как установлено судами и подтверждается материалами дела, директор Учреждения Лукьянчук Н.А. не освобождалась от основной работы, предусмотренной трудовым договором от 15.01.2020, дополнительная работа выполнялась ею в пределах рабочего времени; дополнительные соглашения к трудовому договору, предусматривающие право и размер доплаты Лукьянчук Н.А. за дополнительную работу по совмещению, в материалы дела не представлены; приказы работодателя об установлении доплаты по должности "художественный руководитель" отсутствуют. Данные факты Учреждение не опровергло.

Приняв во внимание изложенное и установив, что начисление и выплата указанной доплаты произведена в отсутствие правовых оснований, что привело к излишне начисленной заработной плате директору Учреждения Лукьянчук Н.А. и неправомерному расходованию субсидии, представленной Учреждению на выполнение муниципального задания, суды пришли к выводу о том, что представление Комиссии в оспариваемой части соответствует закону и иным нормативным правовым актам, в связи с чем отсутствует предусмотренная частью 2 статьи 201 АПК РФ совокупность условий для признания указанного ненормативного правового акта недействительным.

В пункте 3 оспариваемого представления Учреждению указано на необходимость возместить Главному распорядителю бюджетных средств - МКУ "Управление ОКСиМГ" неправомерно израсходованные в 2021 году средства субсидии на выполнение муниципального задания в сумме 417 370,20 руб. Данная сумма является средствами областного бюджета, предоставленными бюджету ЗАТО город Заозерск из бюджета Мурманской области на софинансирование расходов, направляемых на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работникам муниципальных учреждений.

В соответствии с постановлением Администрации ЗАТО город Заозерск от 16.04.2021 N 281 МКУ "Управление ОКСиМП" определено уполномоченным органом в части распределения и расходования средств вышеназванной субсидии. Таким образом, возврат средств областной субсидии должен осуществляться главным распорядителем средств бюджета, в данном случае МКУ "Управление ОКСиМП". Судами установлено, что по результатам контрольного мероприятия в адрес МКУ "Управление ОКСиМП" направлено информационное письмо от 01.11.2022 N 02-18/113 о необходимости возврата указанных денежных средств в доход бюджета Мурманской области.

С учетом изложенного суды пришли к выводу о том, что оспариваемые пункты предписания соответствуют положениям действующего законодательства, не нарушают права и законные интересы Учреждения и не возлагают на него незаконных обязанностей, следовательно, признанию незаконными не подлежат.

Вопреки доводам кассационной жалобы, каких-либо нарушений порядка и срока вынесения оспариваемого предписания Комиссией не допущено.

Как следует из пункта 4.5 Стандарта на заключительном этапе контрольного мероприятия на основе анализа и обобщения доказательств, зафиксированных в актах по результатам контрольного мероприятия на объектах и рабочей документации, оформляется отчет. При необходимости подготавливаются представления, предписания, информационные письма и т.д.

Представление направляется в адрес объекта контрольного мероприятия не позднее пяти рабочих дней со дня утверждения отчета о результатах контрольного мероприятия (пункт 9.3.1 Стандарта).

Из буквального толкования приведенных положений Стандарта не следует, что установлен какой-либо конкретный срок принятия мер реагирования по результатам контрольного мероприятия, в том числе вынесения предписания, представления, принятых по результатам проверок, проведенных Комиссией, а только установлен срок для направления представления в адрес объекта контрольного мероприятия со дня утверждения отчета о результатах контрольного мероприятия.

В данном случае, отчет о результатах контрольного мероприятия утвержден председателем Комиссии 26.10.2022; оспариваемое представление N 04-01/2-П направлено директору Учреждения 28.10.2022, то есть в сроки, установленные пунктом 9.3.1 Стандарта.

Таким образом, нарушений порядка и срока вынесения оспариваемого предписания Комиссией не допущено.

При таких обстоятельствах суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований в данной части.

Установленные судами фактические обстоятельства и сделанные на их основе выводы соответствуют материалам дела, им не противоречат и не подлежат переоценке судом кассационной инстанции в силу статей 286 и 287 АПК РФ. Несогласие с оценкой имеющихся в деле доказательств, данной судами, само по себе не может являться основанием для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов.

Принимая во внимание, что фактические обстоятельства установлены судами на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального права применены правильно, процессуальных нарушений, в том числе предусмотренных статьей 288 АПК РФ, судами не допущено, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 07.07.2023 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2023 по делу N А42-10588/2022 оставить без изменения, а кассационную жалобу муниципального учреждения культуры ЗАТО город Заозерск "Центр культуры и библиотечного обслуживания имени Героя России вице-адмирала М.В. Моцака" - без удовлетворения.

Председательствующий

С.В. Лущаев

Судьи

С.В. Лущаев Е.Н. Александрова Ю.А. Родин