Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 января 2024 г. N Ф07-21104/23 по делу N А56-11005/2023

24 января 2024 г.

Дело N А56-11005/2023

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Кудина А.Г., Соколовой С.В.,

при участии от Администрации муниципального образования "Всеволожский Муниципальный район" Ленинградской области Колениченко Е.В. (доверенность от 27.12.2022), от Жилищно-строительного кооператива "Солнечный каскад" Оленевой А.А. (доверенность от 01.09.2022),

рассмотрев 24.01.2024 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Всеволожского муниципального района Ленинградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2023 по делу N А56-11005/2023,

УСТАНОВИЛ:

Жилищно-строительный кооператив "Солнечный каскад", адрес: 191024, Санкт-Петербург, 4-я Советская ул., д. 40, лит. Ж, оф. 10, ОГРН 1137847024040, ИНН 7806494132 (далее - Кооператив, ЖСК "Солнечный каскад"), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Администрации муниципального образования "Всеволожский Муниципальный район" Ленинградской области, адрес: 188640, Ленинградская обл., Всеволожск, Колтушское ш., ОГРН 1064703000911, ИНН 4703083640 (далее - Администрация) о признании недействительным отказа в рассмотрении предложения о внесении изменения в Генеральный план Всеволожского муниципального района Ленинградской области, выраженного в письме от 18.11.2022 N 21620/1.0-15 отв., а также о понуждении Администрации рассмотреть заявление Кооператива от 09.09.2022 и внести изменения в Генеральный план Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.05.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2023 решение от 30.05.2023 отменено, заявление ЖСК "Солнечный каскад" удовлетворено частично, отказ Администрации от 18.11.2022 N 21620/1.0-15 отв. признан незаконным, на Администрацию возложена обязанность рассмотреть заявление ЖСК "Солнечный каскад" от 09.09.2022, в удовлетворении остальной части заявления отказано, распределены расходы по уплате государственной пошлины.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального и процессуального права, а также неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить постановление от 16.10.2023 и оставить в силе решение от 30.05.2023.

По мнению Администрации, Кооперативу правомерно отказано в рассмотрении предложения о внесении изменений в генеральный план Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Генеральный план) ввиду отсутствия информации, позволяющей подготовить позицию по обоснованности и целесообразности внесения запрашиваемых изменений в соответствии с требованиями статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 26.05.2011 N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов".

Как указывает податель жалобы, Администрацией обоснованно определен приоритет сохранения и развития сельскохозяйственных земель, и как следствие, сельскохозяйственного производства.

В отзыве на кассационную жалобу ЖСК "Солнечный каскад" просит оставить ее без удовлетворения, а постановление - без изменения.

В судебном заседании представитель Администрации поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представитель Кооператива возражала против ее удовлетворения по доводам, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемого постановления от 16.10.2023 проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов настоящего дела, согласно Генеральному плану земельный участок с кадастровым номером 47:09:0114004:29, собственником которого является Кооператив, расположен в территориальной зоне "С1" - зона сельскохозяйственных угодий.

С целью перевода указанного земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию - "земли населенных пунктов" ЖСК "Солнечный каскад" обратился в Администрацию с заявлением (вход. от 21.05.2021 N 9374/1.0-15) о внесении соответствующих изменений в Генеральный план.

В ответном письме от 18.06.2021 N 9374/1.0-15 Администрация со ссылкой на Постановление от 16.02.2018 N 374 "Об образовании комиссии по подготовке проектов Правил землепользования и застройки муниципальных образований Всеволожского муниципального района" (далее - Постановление N 374) указало на необходимость представления следующих документов: заявления заинтересованного лица, содержащего идентифицирующие сведения, адрес и кадастровый номер земельного участка, информацию о существующем функциональном зонировании и о планируемом; копии документов, удостоверяющих личность заявителя; копии правоустанавливающих документов на земельный участок, объект капитального строительства (выписка из Единого государственного реестра недвижимости; далее - выписка из ЕГРН); картографического материала, либо ситуационного плана земельного участка, отображающего местоположение земельного участка объекта капитального строительства; обоснования внесения изменений в Генеральный план, в котором должна содержаться информация о состоянии и использовании рассматриваемой территории на сегодняшний день, о планируемом использовании участка; обоснования нецелесообразности использования территории для сельскохозяйственных целей, в том числе расчет балла бонитета рассматриваемых земельных участков; документа, подтверждающего сведения о неотнесении рассматриваемой территории к сельскохозяйственным угодьям.

Кооператив повторно обратился в Администрацию с заявлением (вход. от 08.10.2022 N 21620/1.0-15) о внесении изменений в Генеральный план с приложением копий учредительных документов Кооператива и документов о полномочиях заявителя; выписки из ЕГРН; "скриншота" с официального сайта Росреестра, содержащего картографический материал в отношении земельного участка; обоснования внесения изменений в Генеральный план; копии заключения управления архитектуры и градостроительства Администрации от 18.11.2021 N 3758; фрагмента карты функциональных зон поселения в отношении рассматриваемого земельного участка; оригинала отчета общества с ограниченной ответственностью "Центр агрохимического и землеустроительного обслуживания" Б/К 103/19-2022 "Оценка плодородия почв, расчет балла бонитета и удельного показателя кадастровой стоимости земельного участка".

Письмом от 18.11.2022 N 21620/1.0-15отв. Администрация со ссылкой на Постановление N 374 отказала в рассмотрении предложения, указав на отсутствие в представленных материалах информации о технико-экономических показателях (планируемая этажность, общая площадь жилого фонда, ориентировочная численность населения и т.д.), информации о дальнейшей возможности обеспечения территории инженерной, транспортной и социальной инфраструктурами (технические условия или письма от ресурсоснабжающих организаций о возможности присоединения к сетям).

Не согласившись с указанным отказом, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, руководствуясь Генеральным планом, пунктом 4 части 1 статьи 1 областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области", Федеральным законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", статьями 8.2, 18 и 24 ГрК РФ, на основании выводов о том, что оспариваемое бездействие не ущемляет права Кооператива (как собственника земельного участка) и не лишает его права использовать по целевому назначению земельный участок в соответствии с установленным видом разрешенного использования, а обращение заинтересованных лиц не влечет возникновение у органа местного самоуправления безусловной обязанности по принятию решения о необходимости подготовки изменений в документы территориального планирования, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд, заключив, что Администрацией нарушены положения подпунктов 1 и 4 пункта 2.5.3 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление сведений из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Всеволожского муниципального района Ленинградской области", утвержденного постановлением Администрации от 14.06.2018 N 1596 (далее - Административный регламент), запрещающие требовать от заявителя представления документов и информации, отсутствие и (или) недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в приеме документов, поддержал позицию ЖСК "Солнечный каскад", в связи с чем отменил решение от 30.05.2023 и удовлетворил заявление Кооператива о признании оспариваемого отказа незаконным, возложив на Администрацию обязанность рассмотреть заявление ЖСК "Солнечный каскад" от 09.09.2022.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения апелляционным судом норм материального права, считает кассационную жалобу Администрации подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с главой 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений, муниципальных округов, городских округов являются нормативными правовыми актами и относятся к документам территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Целью территориального планирования является определение в соответствующих документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (статья 9 ГрК РФ).

Подготовка и утверждение таких генеральных планов, в том числе внесение в них изменений, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частью 1 статьи 24 ГрК (здесь и далее в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно части 16 статьи 24 ГрК РФ обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план вправе органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также заинтересованные физические и юридические лица.

В силу части 17 статьи 24 названного Кодекса внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с указанной статьей и статьями 9, 25 ГрК РФ.

Решение об утверждении генерального плана или внесении в него изменений обладает признаками нормативного правового акта и его принятие обусловлено соблюдением нормативно установленной процедуры подготовки и утверждения такого решения. Нарушение установленной процедуры принятия нормативного правового акта может являться основанием для его оспаривания. Оспаривание отказа во внесении изменений в генеральный план не изменяет существо правоотношений, связанных с полномочиями органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов.

В силу положений пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ, согласно которым с 06.08.2014 арбитражные суды, за исключением Суда по интеллектуальным правам, не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов.

В данном случае Кооператив, избрав ненадлежащий способ защиты, обратился с заявлением о признании незаконным отказа Администрации во внесении изменений в Генеральный план (в части включения земельного участка сельскохозяйственного назначения в границы населенного пункта) на основании статей 197 и 201 АПК РФ, то есть по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 названного Кодекса.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (статья 198 АПК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По смыслу приведенных нормативных положений необходимым условием для удовлетворения заявления Кооператива является установление судом несоответствия оспариваемого решения Администрации закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Наличие указанных обстоятельств судом первой инстанции при рассмотрении настоящего спора не установлено, что послужило законным основанием для отказа Кооперативу в удовлетворении заявленных требований.

Вывод апелляционного суда об обратном на основании довода о нарушении Администрацией требований пункта 2.5.3 Административного регламента следует признать несостоятельным.

Административным регламентом установлен порядок оказания муниципальной услуги по предоставлению сведений из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Данный документ принят на основании Федерального закона от 27.07. 2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и разработан в целях повышения качества и доступности названной в нем муниципальной услуги.

Административный регламент не относится к законодательству, устанавливающему процедуру принятия нормативных правовых актов, и не регулирует спорные правоотношения. Следовательно, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для проверки оспариваемого отказа Администрации на соответствие требованиям Административного регламента.

Кроме того следует обратить внимание, что Административный регламент ( в ред. от 05.03.2020), опубликованный на официальном сайте Администрации в сети "Интернет", не содержит пункта 2.5.3, на который сослался апелляционный суд.

Принимая во внимание изложенное, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены законного решения от 30.05.2023, в связи с чем постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2023 по делу N А56-11005/2023 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.05.2023 по указанному делу оставить в силе.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая А.Г. Кудин С.В. Соколова