Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 января 2025 г. N Ф07-17214/24 по делу N А05-4950/2024

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Васильевой Е.С., судей Журавлевой О.Р., КорабухинойЛ.И., при участии от Администрации Котласского муниципального округа Архангельской области Глоба О.А. (доверенность от 17.01.2025 N 2), Тепляшина П.В. (доверенность от 16.01.2025 N 1),

рассмотрев 20.01.2025 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Котласского муниципального округа Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 04.06.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2024 по делу N А05-4950/2024,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Котласского муниципального округа Архангельской области, адрес: 165320, Архангельская обл., м.о. Котласский, рп Шипицыно, ул. Советская, зд. 53, ОГРН 1222900006207, ИНН 2904031983 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, адрес: 163004, г. Архангельск, Троицкий пр., д. 49, ОГРН 1082901015713, ИНН 2901188256 (далее - Инспекция), о признании недействительным представления от 12.04.2024 N 01-14/533.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 04.06.2024, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2024, в удовлетворении требований Администрации отказано.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на несоответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, а также на неправильное применение судами норм материального права и нарушение ими норм процессуального права, просит обжалуемые судебные акты отменить и принять новый судебный акт.

По мнению подателя жалобы, ссылка судов первой и апелляционной инстанций на то, что финансирование диспансеризации муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия, также должно осуществляться за счет средств работодателя, то есть за счет местного бюджета, основана на неверном применении норм права. Как полагает Администрация, возложение на органы местного самоуправления указанных государственных полномочий по смыслу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предполагает полную компенсацию из бюджета Архангельской области возникающих при их осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления и гарантирует право собственности муниципального образования (статьи 132, 133 Конституции Российской Федерации). Только при таких условиях не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом согласно статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). В соответствии с частью 1 статьи 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке. По мнению подателя жалобы, правовая природа механизма осуществления переданных отдельных государственных полномочий и означает, что нанимателем (работодателем) для муниципальных служащих, которые будут осуществлять отдельные государственные полномочия, будет являться муниципальное образование, но финансирование деятельности этих служащих полностью осуществляется за средства субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету. Как установлено судами первой и апелляционной инстанций диспансеризация муниципальных служащих, осуществляющих переданные государственные полномочия, является установленной законом медицинской гарантией муниципальных служащих. Так как диспансеризация муниципальных служащих, исполняющих переданные государственные полномочия Архангельской области, является обязательной, оплата диспансеризации муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия, также в силу статьи 140 БК РФ является расходным обязательством муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке. Следовательно, расходы на проведение диспансеризации муниципальных служащих, осуществляющих исключительно отдельные государственные полномочия, являются неотделимыми и необходимыми для осуществления таких полномочий в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации, соответственно, должны компенсироваться за счет субвенции из бюджета Архангельской области.

В отзыве на кассационную жалобу Инспекция просит оставить ее без удовлетворения, полагая решение и постановление судов законными и обоснованными.

В судебном заседании представители Администрации поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе.

Инспекция о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещена надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направил, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжений от 26.12.2023 N 01-09/175 и от 19.02.2024 N 01-09/30 в соответствии с пунктом 23 плана осуществления финансового контроля Инспекцией на 2023 год, утвержденного 30.12.2022, в соответствии с пунктами 10 и 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1235 (далее - Федеральный стандарт N 1235), Инспекцией в период с 27.12.2023 по 09.01.2024 и с 20.02.2024 по 05.03.2024 (с учетом приостановления) в отношении Администрации проведена плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из бюджета публично-правового образования бюджету другого публично-правового образования субсидии или субвенции либо иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, проверяемый период 2021-2022 годы.

По результатам проверки Инспекцией составлен акт от 07.03.2024 и в связи с выявленными нарушениями выдано представление от 12.04.2024 N 01-14/533, в соответствии с которым Администрации надлежит устранить нарушения и принять меры по устранению их причин и условий в срок до 28.06.2024: восстановить в доход областного бюджета средства единой субвенции, выделенные из бюджета Архангельской области на финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении государственных полномочий Архангельской области по созданию муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству и использованные не по целевому назначению в 2021-2022 годах, в размере 13 025 руб. и в размере 23 258 руб. 38 коп.; восстановить в доход областного бюджета средства субвенции, выделенные из бюджета Архангельской области на осуществление государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны труда и использованные не по целевому назначению в 2021 году, в размере 2 258 руб.; принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений в случае невозможности их устранения, а именно соблюдать требования статьи 38, подпункта 3 пункта 1 статьи 162, пункта 1 статьи 306.4 БК РФ, пункта 3 Порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14.12.2009 N 984н (далее - Порядок N 984н), пункта 5 статьи 24 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), не допускать нецелевого использования средств субвенции.

Основанием для выдачи Администрации представления от 12.04.2024 N 01-14/533 послужил вывод Инспекции о необоснованном расходовании Администрацией средств областной субвенции на оплату услуг по диспансеризации муниципальных служащих, осуществляющих государственные полномочия Архангельской области.

Не согласившись с представлением Инспекции от 12.04.2024 N 01-14/533, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив в соответствии с положениями статьи 71 АПК РФ представленные сторонами доказательства, в удовлетворении требований Администрации отказал.

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судебными инстанциями норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены принятых по делу судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы Администрации.

В соответствии со статьей 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль согласно пункту 1 статьи 265 БК РФ осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В силу пункта 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля). Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе и государственные (муниципальные) учреждения (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является в том числе: контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и не оспаривается Администрацией, представление от 12.04.2024 N 01-14/533 вынесено в пределах предоставленных Инспекции полномочий по результатам внутреннего государственного финансового контроля с соблюдением требований к его оформлению и содержанию.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком: нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета; нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов.

В соответствии со статьей 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно пункту 2 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления, которые в соответствии с означенным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений данного Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к учреждениям.

Статьей 70 БК РФ предусмотрено, что обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами; закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

Частью 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В части 5 статьи 19 Закона N 131-ФЗ определено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций.

Как следует из пункта 2 Порядка формирования и предоставления из областного бюджета единой субвенции бюджетам муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Архангельской области, утвержденного Законом Архангельской области от 22.12.2021 N 363-22-ОЗ "Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", являющегося приложением 20 к Областному закону, а также из пункта 2 Порядка формирования и предоставления из областного бюджета единой субвенции бюджетам муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Архангельской области, утвержденного Законом Архангельской области от 22.12.2021 N 522-31-ОЗ "Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов", являющегося приложением 16 к Областному закону, единая субвенция формируется из субвенций, обеспечивающих финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении государственных полномочий Архангельской области в сфере административных правонарушений, по созданию муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, переданных для осуществления органам местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с главами III, V и X Областного закона от 20.09.2005 N 84-5-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области отдельными государственными полномочиями" (далее - Областной закон N 84-5-ОЗ).

Согласно пункту 11 вышеназванных Порядков средства единой субвенции предоставляются для реализации государственных полномочий на оплату расходов, предусмотренных статьей 70 БК РФ, на: оплату труда работников органов местного самоуправления, муниципальных служащих, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами и законодательством Российской Федерации, законодательством Архангельской области и муниципальными правовыми актами; закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации.

Постановлением Правительства Архангельской области от 08.10.2013 N 466-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных образований Архангельской области на осуществление государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны труда, пунктом 2 которого также предусмотрено, что средства субвенций предоставляются на оплату расходов, предусмотренных статьей 70 БК РФ: на оплату труда работников органов местного самоуправления, муниципальных служащих, на командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами и законодательством Российской Федерации, законодательством Архангельской области и муниципальными правовыми актами; на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; на уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации.

Таким образом, перечень расходов, на оплату которых подлежат направлению средства субвенции, предоставляемой местному бюджету с целью финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Как установлено Инспекцией в ходе проверки и подтверждается материалами дела, в проверенном периоде Администрацией были заключены муниципальные контракты на оказание услуг по проведению ежегодной диспансеризации муниципальных служащих от 10.09.2021 N 47 (с ЧУЗ "РЖД-Медицина г. Котлас") и от 03.10.2022 N 57 (с ООО "МиГ").

Согласно заявкам на кассовый расход оплата за оказанные услуги по проведению диспансеризации муниципальных служащих частично произведена за счет средств единой субвенции, выделенной на финансирование осуществления переданных государственных полномочий по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, на организацию и осуществление деятельности по опеке и попечительству, а также на осуществление государственных полномочий в сфере охраны труда, а именно в сумме 38 541 руб. 38 коп., в том числе в сумме 23 258 руб. 38 коп. - за 2021 и 2022 годы по опеке и попечительству (17 528 руб. + 18 755 руб. 38 коп.), в сумме 2 258 руб. - по охране труда.

Вместе с тем, как верно отмечено судами, в силу части 5 статьи 24 Закона N 323-ФЗ именно работодатели обязаны обеспечивать условия для прохождения работниками медицинских осмотров и диспансеризации, а также беспрепятственно отпускать работников для их прохождения.

В силу части 4 статьи 46 Закона N 323-ФЗ диспансеризация представляет собой комплекс мероприятий, в том числе медицинский осмотр врачами нескольких специальностей и применение необходимых методов обследования, осуществляемых в отношении определенных групп населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как определено в части 2 статьи 2 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон N 25-ФЗ), нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

В пункте 4 части 1 статьи 23 Закона N 25-ФЗ закреплено, что медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи является гарантией муниципального служащего.

Статьей 34 Закона N 25-ФЗ определено, что финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местных бюджетов.

Пунктом 3 Порядка N 984н предусмотрено, что диспансеризация муниципальных служащих осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, прохождение диспансеризации является частью указанной выше медицинской гарантии, финансирование которой должно осуществляться за счет средств работодателя, то есть в данном случае - за счет средств бюджета муниципального образования.

Каких-либо исключений для финансирования расходов по проведению диспансеризации муниципальных служащих, осуществляющих отдельные государственные полномочия, нормами законодательства не предусмотрено. Следовательно, в силу вышеизложенного нормативного регулирования данного вопроса, финансирование диспансеризации таких муниципальных служащих также должно производиться за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования.

При таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу о том, что расходы Администрации в общей сумме 38 541 руб. 38 коп. являются нецелевым расходованием средства субвенции.

Поскольку фактический целевой характер использования спорных сумм субвенции Администрацией не доказан, то у Инспекции имелись основания для вынесения оспариваемого представления и основания для удовлетворения требований Администрации отсутствуют.

Приведенные в кассационной жалобе доводы не опровергают выводы судов и, по существу, направлены на иную оценку доказательств по делу и установленных фактических обстоятельств, что в полномочия суда кассационной инстанции в силу статей 286, 287 АПК РФ не входит.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств дела, не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального и процессуального права и не являются основанием для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 04.06.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2024 по делу N А05-4950/2024 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации Котласского муниципального округа Архангельской области - без удовлетворения.