Постановление Арбитражного суда Московского округа от 2 октября 2014 г. N Ф05-10093/14 по делу N А40-98414/2013

Москва

2 октября 2014 г.

Дело N А40-98414/13

Резолютивная часть постановления объявлена 25 сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 октября 2014 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Л.А. Тутубалиной,

судей: И.В. Чалбышевой, С.В. Нечаева,

при участии в заседании:

от истца - Кемишев АН, дов. от 09.01.2014,

от ответчиков: от Минфина России - Кунецова АВ, дов. от 04.02.2013,

Министерства финансов Российской Федерации -

Министерства финансов Свердловской области -

от третьего лица -

рассмотрев 25 сентября 2014 года в судебном заседании кассационную жалобу Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия

"Трамвайно-троллейбусное управление"

на решение от 14 марта 2014 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Стрельниковым Е.В.,

на постановление от 18 июня 2014 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Лящевским И.С., Седовым С.П., Юрковой Н.В.,

по иску Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия

"Трамвайно-троллейбусное управление" (ОГРН 1026605253025, г. Екатеринбург)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, г. Москва), Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области

третье лицо: Муниципальное образование город Екатеринбург в лице Администрации города Екатеринбург

о возмещении убытков,

УСТАНОВИЛ:

Екатеринбургское муниципальное унитарное предприятие "Трамвайно-троллейбусное управление" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков в размере 71 152 076,76 руб., взыскании со Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области за счет казны Свердловской области убытков в размере 168 783 488,76 руб.

Решением суда от 14.03.2014, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2014, в удовлетворении исковых требований отказано.

Суды, установив, что социальная транспортная карта, как вид электронного проездного билета, была введена наряду с другими электронными проездными билетами для проезда на городском общественном транспорте города Екатеринбурга актом муниципального образования - Постановлением Главы Екатеринбурга от 29.12.2009 N 5922 "О реализации Решения Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15", пришли к выводу, что отсутствуют незаконные действия (бездействие) Российской Федерации и Свердловской области, повлекшие за собой причинение истцу вреда, что введение электронной социальной транспортной карты и связанные с этим последствия не являются расходными обязательствами Свердловской области и Российской Федерации, что Российская Федерация и Свердловская область не обязаны компенсировать убытки от продажи билетов льготным категориям граждан по дополнительным мерам поддержки, введенным муниципальными органами власти.

Также суды установили, что ОАО "Информационная сеть" не является организацией, правомочной подтверждать отнесение граждан к федеральному и региональному регистрам, ведение федерального регистра граждан льготных категорий осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации при взаимодействии с органами социальной защиты населения, в связи с чем сделали вывод, что сведения о федеральных и региональных льготниках по данным ОАО "Информационная сеть" не могут являться надлежащим подтверждением принадлежности обладателя социальной транспортной карты города Екатеринбурга к федеральному или региональному регистрам, а поэтому расчет, построенный на этих данных, не является надлежащим доказательством расходов истца.

Не согласившись с принятыми решением и постановлением, истец подал кассационную жалобу, просит их отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование жалобы истец указывает на неправильное применение судами положений Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 и пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, ссылаясь на то, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях этого закона субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Положения данного закона и статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации были истолкованы Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях N 2992/09 и 5481/11. Согласно данному толкованию финансирование льгот для льготников федерального регистра является расходным обязательством Российской Федерации. Поэтому, несмотря на то, что льгота была установлена муниципальным образованием, обязанность по финансированию этих льгот несут федеральный и областной бюджеты.

Истец оспаривает вывод суда апелляционной инстанции о том, что расчет иска не может подтверждать принадлежность обладателя социальной транспортной карты города Екатеринбурга к федеральному или региональному регистрам льготников и подтверждать объем доказанной услуги, так как учет пассажироперевозок производился ОАО "Информационная сеть", не являющейся организацией, правомочной подтверждать отнесение граждан к федеральному и региональному регистрам. Считает, что данный вывод противоречит протоколу совещания от декабря 2011 года у исполняющего обязанности Губернатора Свердловской. согласно которому Министерство транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области и РЭК Свердловской области провели оценку достоверности данных автоматизированной системы учета поездок в общественном транспорте города Екатеринбурга посредством "Е-карты", реализуемых ОАО "Информационная сеть", и пришли к выводу о возможности получения ОАО "Информационная сеть" достоверных данных об объемах зарегистрированных поездок льготных категорий граждан в общественном транспорте города Екатеринбурга, а также Постановлению Главы Екатеринбурга от 29.12.2009 N 5922 "О реализации Решения Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте", согласно которому выдача социальных транспортных карт производилась гражданам в пунктах приема заявлений и выдачи социальных транспортных карт по предъявлению выдаваемого уполномоченными государственными органами документа, подтверждающего принадлежность гражданина к льготной категории.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель истца поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней доводам. Представитель ответчика Российской Федерации в лице Минфина России возражал против удовлетворения кассационной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебных актов.

Ответчик Свердловская область в лице Министерства финансов Свердловской области и третье лицо Муниципальное образование город Екатеринбург в лице Администрации города Екатеринбург, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в суд не обеспечили, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Заслушав стороны, рассмотрев доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, проверив в соответствии со статьями 286, 287 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в оспариваемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены постановления в связи со следующим.

Согласно статье 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии со статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Истец осуществляет деятельность по перевозке пассажиров трамваями и троллейбусами на городских маршрутах.

Исковые требования заявлены по осуществленным в 2010 году перевозкам льготников и основаны на положениях статей 16, 1069, 1071, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, мотивированы причинением убытков в результате бездействия Российской Федерации, Свердловской области по полной компенсации выпадающих доходов общества при перевозке льготных категорий граждан.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Такие льготы были предусмотрены Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", Законом Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Одновременно указанный Закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В субъекте Свердловская область были приняты нормативные акты, регулирующие в силу исполнения требований Федерального закона N 122-ФЗ, вопросы предоставления равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации. данные вопросы урегулированы Законом Свердловской области от 25.11.2004 N 190-ОЗ "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" (ст. 9 и 11), Законом Свердловской области от 25.11.2004 N 191-ОЗ "О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в Свердловской области" (ст. 2), Законом Свердловской области от 20.11.2009 N 100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" (ст. 2), постановлением Правительства Свердловской области от 30.12.2008 N 1428-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежемесячного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов и порядке его индексации".

Из материалов дела следует и судами установлено, что в целях реализации полномочий Свердловской области в сфере социальной поддержки граждан, предусмотренных подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и с учетом требований Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормативными правовыми актами Свердловской области с 01.02.2009 были установлены для всех льготников, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению субъектов Российской Федерации, проживающих на территории Свердловской области, единые меры социальной поддержки по проезду в городском и пригородном транспорте на территории Свердловской области в виде ежемесячного пособия на проезд в размере 275 руб. (размер пособия ежегодно индексируется и в 2012 составил 342 руб.).

Постановлением Правительства Свердловской области от 30.12.2008 N 1426-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежегодного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, порядке его индексации" федеральным льготникам в соответствии со статьей 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлена также дополнительная мера социальной поддержки в виде ежегодного пособия на проезд в размере 600 руб., размер данного пособия в 2012 году с учетом индексации составил 745 руб.

Вопросы правомерности замены льгот в натуральной форме денежной компенсацией и достаточности размера данной компенсации являлись предметом судебного исследования и оценки и нашли свое подтверждение в постановлении Уставного суда Свердловской области от 14.05.2009 и решении Свердловского областного суда от 06.05.2009, оставленном без изменения Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2009 N 45-Г09-21.

Судами правильно установлено, что нормативными правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области дополнительная мера социальной поддержки в виде льготного проезда граждан, включенных в федеральный и областной регистры, на всех видах городского пассажирского транспорта общего пользования (автобус, трамвай, троллейбус, метрополитен) по территории Свердловской области, не устанавливалась, в установленном порядке государственные полномочия по предоставлению такой меры социальной поддержки граждан, включенных в федеральный и областной регистры, органам местного самоуправления не передавались и на истца, как на перевозчика, обязанность по предоставлению данной льготы не возлагалась.

Как установил суд и следует из материалов дела, ко взысканию в качестве убытков заявлены расходы, понесенные истцом от льготного проезда отдельных категорий граждан, предоставляемого не в соответствии с нормативными актами субъекта Российской Федерации - Свердловской области, а на основании персональной бесконтактной микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта", установленной решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте" и введенной наряду с другими электронными проездными билетами для проезда на городском общественном транспорте города Екатеринбурга актом муниципального образования - постановлением Главы Екатеринбурга от 29.12.2009 N 5922 "О реализации Решения Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте".

Судебная коллегия суда кассационной инстанции поддерживает выводы судов, поскольку в связи с отсутствием факта предоставления в установленном законом порядке льготным категориям граждан бесплатного либо за неполную плату проезда в общественном транспорте, у истца не могли образоваться убытки в виде выпадающих доходов от перевозки категории таких пассажиров.

Учитывая данные обстоятельства, выводы судов об отсутствии у истца убытков и отсутствии правовых оснований для возникновения у Российской Федерации и Свердловской области обязательств по возмещению перевозчику понесенных им в 2010 году расходов на перевозку таких категорий граждан являются правомерными.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы социальной защиты.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает решение вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следовательно, органы местного самоуправления, не являясь органами государственной власти, не вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате: принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ); принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе: субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 29.11.2010 N 313-ФЗ); субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации (п. 1 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ).

Редакция данной статьи также претерпела изменения в 2004 году с учетом общей политики изменений в области совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки, предусматривающих передачу значительного числа полномочий от Российской Федерации к субъектам Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1).

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Таким образом, учитывая, что Муниципальному образованию "город Екатеринбург" не были переданы полномочия по предоставлению меры социальной поддержки для граждан, включенных в федеральный и областной регистры, вывод судов о том, что расходные обязательства по финансированию спорных льгот не являются финансовыми обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, является правомерным.

Отклоняется судебной коллегией суда кассационной инстанции и довод кассационной жалобы о возможности подтверждения количества льготников разных категорий, их прав и обоснования расчета данными о "Е-картах", реализуемых ОАО "Информационная сеть".

Результаты проверки достоверности таких данных Министерством транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области и РЭК Свердловской области не могут легализовать действия данной организации как полномочного лица по ведению реестров льготников. Данная организация не обладала и не обладает такими правами и полномочиями, не ведет в установленном порядке учет льготников.

Выводы судов не противоречат имеющимся в деле доказательствам, которым судами дана надлежащая оценка в их совокупности в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и соответствуют закону.

Нарушений норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, апелляционным судом не допущено.

У суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для иной оценки установленных судом обстоятельств и имеющихся в деле доказательств. Переоценка установленных судом апелляционной инстанции обстоятельств и доказательств по делу находится за пределами компетенции и полномочий арбитражного суда кассационной инстанции, определенных положениями статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Иная оценка заявителем жалобы установленных судами фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означает допущенной судами при рассмотрении дела судебной ошибки.

Нормы процессуального права, несоблюдение которых является безусловным основанием для отмены решения и постановления в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой и апелляционной инстанций не нарушены.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 14 марта 2014 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2014 года по делу N А40-98414/13 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Л.А. Тутубалина

Судьи

И.В. Чалбышева С.В. Нечаев