Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 сентября 2013 г. N Ф05-11103/13 по делу N А40-28623/2013

г. Москва

24 сентября 2013 г.

Дело N А40-28623/13-152-276

Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 сентября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ворониной Е.Ю.,

судей Борзыкина М.В., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от Марченко Андрея Анатольевича Артамонов В.Г., доверенность от 06.03.2013,

от Правительства города Москвы Егорова О.Е., доверенность от 25.03.2013 4-47-294/3, Аветисянц Э.Л., доверенность от 16.10.2012 N 4-47-894/12,

от Государственного казенного учреждения города Москвы - Центр организации дорожного движения Правительства Москвы Шукшина Е.С., доверенность от 04.07.2013 N 01-24/1808/3,

рассмотрев 19 сентября 2013 года в судебном заседании кассационную жалобу Марченко Андрея Анатольевича

на решение от 11 июля 2013 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьями: Семушкиной В.Н., Лапшиной В.В., Сизовой О.В.,

по делу N А40-28623/13-152-276

по заявлению Марченко Андрея Анатольевича

к Правительству города Москвы; Государственному казенному учреждению города Москвы - Центр организации дорожного движения Правительства Москвы

о признании недействующими пунктов 2.7.5.1, 2.7.5.2, 2.13.2, 2.16.4, 2.16.5, 2.16.6, 2.16.7, 2.16.9, 2.16.10, 2.16.11, 2.7.5.1, 2.7.5.3, 2.12.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача пропусков сроком действия не более одного года, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения", утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 22.08.2011 N 379-ПП "Об ограничении движения грузового автотранспорта в городе Москве и признании утратившим силу отдельных правовых актов Правительства Москвы",

УСТАНОВИЛ:

Марченко А.А. (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействующими пунктов 2.7.5.1, 2.7.5.2, 2.13.2, 2.16.4, 2.16.5, 2.16.6, 2.16.7, 2.16.9, 2.16.10, 2.16.11, 2.7.5.1, 2.7.5.3, 2.12.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача пропусков сроком действия не более одного года, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения", утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 22.08.2011 N 379-ПП "Об ограничении движения грузового автотранспорта в городе Москве и признании утратившим силу отдельных правовых актов Правительства Москвы".

Определением суда от 16.04.2013 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Государственное казенное учреждение города Москвы - Центр организации дорожного движения Правительства Москвы (далее - учреждение).

Решением суда от 11.07.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано, исходя из того, что оспариваемое постановление принято Правительством Москвы в пределах его компетенции в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него незаконно какие-либо обязанности, не создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законность решения суда проверена в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по кассационной жалобе заявителя, в которой он просит об отмене этого решения и направлении дела на новое рассмотрение в ином составе суда первой инстанции.

В обоснование жалобы заявитель указывает, что судом при рассмотрении дела не применен подлежащий применению закон, полагает, что оспариваемые пункты Административного регламента противоречат требованиям пункта 6 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и нарушает право заявителя на занятие предпринимательской деятельностью, которая является самостоятельной.

Правительством Москвы и учреждением представлены отзывы на кассационную жалобу, в которых они просят обжалуемое решение оставить без изменения, жалобу заявителя - без удовлетворения.

В заседании суда кассационной инстанции представитель заявителя поддержал доводы жалобы, представители Правительства Москвы и учреждения возражали относительно них по изложенным в отзывах основаниям.

Выслушав представителей сторон, обсудив доводы жалобы и отзывов, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального, процессуального права, суд кассационной инстанции не усматривает оснований к отмене обжалуемого решения.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Постановлением Правительства Москвы от 22.08.2011 N 379-1111 "Об ограничении движения грузового автотранспорта в городе Москве и признании утратившими силу отдельных правовых актов Правительства Москвы", утверждены Административные регламенты предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача разовых пропусков, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения" и "Подготовка и выдача пропусков сроком действия не более одного года, предоставляющих право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограничения его движения" (далее - Административные регламенты 1 и 2).

Указанное Постановление опубликовано 30.08.2011 в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 48.

Положениями пункта 2.7 Административных регламентов предусмотрен перечень документов, необходимых для представления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем.

В состав указанного перечня входят в том числе, копии документов, поименованных в пунктах 2.7.5.1 и 2.7.5.2, оспариваемых заявителем, а именно: договора, подтверждающего необходимость осуществления грузовой перевозки, с указанием характера перевозимого груза, адресов, времени погрузки (разгрузки) и товарно-транспортной накладной (при наличии).

Также пункт 2.7 административных регламентов наделяет заявителя правом представить иные документы, подтверждающие необходимость осуществления грузовых перевозок.

Положениями пункта 2.13 Административных регламентов предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для получения государственной услуги, в том числе оспариваемый заявителем пункт 2.13.2, согласно которому основанием для отказа в приеме документов служат противоречивые или недостоверные сведения, содержащиеся в представленных заявителем документах.

Положениями пункта 2.16 Административных регламентов предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, в том числе, оспариваемые заявителем следующие пункты:

2.16.4. В представленных документах не указано ежесуточное количество перевозимых грузов на одну единицу грузового транспортного средства либо оно составляет менее 80 процентов от вместимости грузового транспортного средства (в килограммах, в кубометрах, в поддонах - в зависимости от типа груза).

2.16.5. В документах отсутствуют сведения о периодичности осуществляемых перевозок либо периодичность перевозок составляет менее четырех раз в месяц.

2.16.6. Отсутствие документального подтверждения о непрерывном цикле поставки или невозможности погрузки (разгрузки) грузов в ночное время.

2.16.7. С момента создания комиссии по рассмотрению вопросов движения грузового автотранспорта в зонах ограничения (далее - комиссия) отсутствие положительного заключения комиссии.

2.16.9. Заявитель не является перевозчиком в соответствии с предоставленным документальным обоснованием необходимости осуществления грузовых перевозок.

2.16.10. При эксплуатации грузового транспортного средства заявителем нарушены требования Правил дорожного движения Российской Федерации и (или) условия ограничения движения, определенные настоящим постановлением или приказами Департамента, не менее трех раз в течение календарного года.

2.16.11. У заявителя уже имеются действующие пропуска, а для получения дополнительных пропусков предоставлено аналогичное документальное обоснование, которое было предоставлено для получения ранее выданных пропусков.

Заявитель, полагая, что указанные пункты Административных регламентов противоречат требованиям пункта 6 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и нарушают его право на занятие предпринимательской деятельностью, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Как следует из Информационного письма ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим могут обращаться заинтересованные лица, если полагают, что этот акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное, нормативный правовой акт может быть признан недействующим только при наличии одновременно двух условий: несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Между тем, исследовав и оценив материалы дела, суд такой совокупности условий не установил, в связи с чем пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Как усматривается из материалов дела, постановление, утвердившее, в том числе, оспариваемые пункты Административных регламентов принято Правительством Москвы в пределах его компетенции в соответствии с предоставленными ему законом полномочиями, что соответствует положениям части 3 статьи 6, статьи 14 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", части 1, пункту 2.1 части 2 статьи 30 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьи 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы", пункту 2 статьи 1 Закона города Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы", статьи 44 Закона города Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы".

Факты несоответствия оспариваемых пунктов Административных регламентов закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом не установлены.

Доказательства нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми пунктами нормативного акта в материалы дела не представлены, и заявитель на их наличие не ссылается.

Между тем, как правильно установлено судом, изменения, внесенные указанным постановлением Правительства Москвы, опубликованы в официальном печатном издании и на официальном сайте Правительства Москвы, что соответствует требованиям пункта 6 статьи 9 Устава города и в совокупности с вышеперечисленными обстоятельствами свидетельствует о правильности вывода суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Заявитель ссылается на то, что перечень документов, предусмотренных в пункте 2.7 Административного регламента, не является исчерпывающим, так как содержит документы, не предусмотренные действующим законодательством, поскольку законодательством не используется термин "договор, подтверждающий необходимость грузовой перевозки", указанный в пункте 2.7.5.1 Административного регламента.

Вместе с тем указанный довод был рассмотрен судом и правомерно отклонен исходя из положений частей 2, 3 статьи 421 ГК РФ, со ссылкой на то обстоятельство, что само по себе наименование договора не может служить достаточным основанием для причисления его к тому или иному договору, поскольку основное значение имеет смысл договора, его содержание.

Как усматривается из положений пункта 2.7 Административных регламентов, перечень документов, необходимых для предоставления госуслуги, является исчерпывающим, однако, названным пунктом заявитель наделен правом представить иные документы, подтверждающие необходимость осуществления грузовых перевозок.

При этом использование в текстах Административных регламентов формулировки "договор, подтверждающей необходимость грузовой перевозки" обусловлено невозможностью конкретизации наименований договоров ввиду бесконечной множественности их вариативности.

Довод заявителя о незаконности указания в пункте 2.7.5.2 Административного регламента 2 товарно-транспортной накладной, поскольку она не является документом, подтверждающим заключение договора перевозки, был рассмотрен судом и обоснованно отклонен со ссылкой на статью 2 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Постановление Госкомстата России от 28.11.1997 N 78 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работы строительных машин и механизмов, работ в автомобильном транспорте", пункт 6 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2011 N 272.

Довод заявителя о том, что в связи со вступлением в силу с 01.01.2013 нового Федерального закона "О бухгалтерском учете" товарно-транспортная накладная больше не является документом, подтверждающим заключение договора перевозки, правомерно отклонен судом со ссылкой на то обстоятельство, что в пункте 2.7.5.3 Административного регламента 1 и пункте 2.7.5.2 Административного регламента 2 предоставление товарно-транспортной накладной требуется не императивно, а лишь при ее наличии.

Ссылка заявителя на то, что использование в пунктах 2.16 Административного регламента 2 и 2.12.2 Административного регламента 1 слов и словосочетаний "подтверждающие необходимость", "противоречивые", "недостоверные", "аналогичное", "положительное заключение комиссии", не позволяет признать перечни документов исчерпывающими рассмотрена судом и обоснованно отклонена с указанием на то обстоятельство, что использование названных терминов является широко распространенным в российском законодательстве и их применение в Административных Регламентах не свидетельствует о том, что перечень документов не определен или не является исчерпывающим.

При этом доказательства того, что использование данных слов и словосочетаний лишает перечни определенности и делает их открытыми заявителем не представлены.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что перечень документов, предусмотренных оспариваемым Постановлением для получения пропуска, является исчерпывающим и содержит документы, предусмотренные действующим законодательством.

Довод заявителя о том, что оспариваемое постановление нарушает его законные права, как перевозчика, поскольку у него отсутствует возможность представить истребуемые документы, так как эти документы не предусмотрены законодательством в качестве документов, подтверждающих наличие договора перевозки, рассмотрен судом и правомерно отклонен, со ссылкой на предположительность его характера и документальную неподтвержденность.

Так же следует отметить, что указанный довод основан на неправильном толковании заявителем законодательства.

Кроме того, судом учтены пояснения представителя заявителя, согласно которым заявитель не обращался за получением пропуска на право на въезд и передвижение грузового автотранспорта в зонах ограниченного движения, что дополнительно свидетельствует о ненарушении этим постановлением прав заявителя. Доказательства обратного в материалы дела не представлены.

С учетом изложенного, вывод суда о том, что оспариваемое постановление не нарушает законные права и интересы заявителя соответствует материалам дела его обстоятельствам и является правильным.

Довод заявителя о том, что суд проверил спорное постановление на соответствие только пункту 6 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", в то время как заявитель просил проверить это постановление на соответствие пунктам 6 и 8 названной нормы закона, не соответствует действительности.

В соответствии с пунктом 8 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" законодателю надлежит устанавливать исчерпывающих перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

Как установлено судом и усматривается из Административных регламентов, пунктом 2.15 Административного регламента 1 и пунктом 2.16 Административного регламента 2 такой перечень установлен, что само по себе опровергает довод заявителя о несоответствии спорного постановления названному пункту указанной нормы закона.

С учетом изложенного, вопреки указанному доводу суд проверил оспариваемое постановление в том числе, на соответствие пункту 8 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Таким образом, обжалуемое решение принято законно и обоснованно, с правильным применением норм материального и процессуального права, выводы арбитражного суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Доводы кассационной жалобы свидетельствуют о неправильном толковании норм права, в связи с чем, не могут быть основанием к отмене судебного акта.

Суд кассационной инстанции не находит и безусловных оснований для отмены обжалуемого судебного акта, так как не усматривает процессуальных нарушений при принятии названного решения, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 11 июля 2013 года по делу N N А40-28623/13-152-276 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.Ю. Воронина

Судьи

М.В. Борзыкин Р.Р. Латыпова