Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 22 ноября 2013 г. N Ф05-13652/13 по делу N А40-132260/2012

г. Москва

2 ноября 2013 г.

Дело N А40-132260/12-148-1276

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 ноября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Латыповой Р.Р.

судей: Кузнецова А.М., Туболец И.В.,

при участии в заседании:

от заявителя: Департамент сельского хозяйства Брянской области- Шалютин С.А. доверенность от 11 февраля 2013 года, Рябцева Г.Н. доверенность от 25 марта 2013 года N 3-1117,

от заинтересованного лица: ФАС России - Абакумова Ю.И. доверенность от 12 августа 2013 года N ИА/31409/13, Трусова Г.Н. доверенность от 18 февраля 2013 года N ИА/5476/13,

от третьих лиц: Правительство Брянской области - Рябцева Г.Н. доверенность от 08 июля 2013 года N 1-4565и,

Тарасов С.В.- извещено, представитель не явился,

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - извещено, представитель не явился,

ООО "Брянская мясная компания" - извещено, представитель не явился,

ООО "Ферма Радичи"- извещено, представитель не явился,

ООО "Брянский лен"- Семенова К.В. доверенность от 6 ноября 2013 года N 3,

ТвН "Авангард"- извещено, представитель не явился,

ООО "Форам" - извещено, представитель не явился,

рассмотрев 12-19 ноября 2013 года в судебном заседании кассационную жалобу Департамента сельского хозяйства Брянской области

на решение Арбитражного суда города Москвы

от 28 марта 2013 года,

принятое судьей Нариманидзе Н.А.,

на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда

от 16 июля 2013 года,

принятое судьями Пронниковой Е.В., Цымбаренко И.Б., Хвощенко А.Р.,

по заявлению Департамента сельского хозяйства Брянской области (ОГРН: 1023242735268) о признании незаконным решения ФАС России от 05 июля 2012 года,

третьи лица: Администрация Брянской области, Тарасов С.В., Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, ООО "Брянская мясная компания", ООО "Ферма Радичи", ООО "Брянский лен", ТвН "Авангард", ООО "Форам",

УСТАНОВИЛ:

Комитет по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области (в настоящее время - Департамент сельского хозяйства Брянской области) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным решения Федеральной антимонопольной службы по делу N 1 15/27-12 от 05 июля 2012 года о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 28 марта 2013 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2013 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Департамент сельского хозяйства Брянской области обратился с кассационной жалобой, в которой просит их отменить. В обоснование указывает на то, что Брянская область как субъект РФ вправе самостоятельно определять расходы по осуществлению своих полномочий в зависимости и в пределах доходной части областного бюджета, а также определять меры по реализации полномочий, направленных на поддержку сельскохозяйственного производства на территории области в соответствии с федеральным законодательством, следовательно, Комитет, подготовивший и представивший на утверждение Администрации Брянской области нормативные правовые акты, направленные на реализацию мероприятий досрочной целевой программы "Развитие мясного скотоводства Брянской области", и в последующем осуществлявший действия по предоставлению субсидий в рамках действующих нормативных правовых актов, не допустил нарушений законодательства РФ, в том числе о защите конкуренции. Указывает, что действия заявителя по разработке проектов нормативных правовых актов сами по себе не порождают правовых последствий и не влекут нарушений охраняемых законом прав иных лиц.

В судебном заседании представители департамента, администрации доводы и требования кассационной жалобы поддерживали.

Представители ФАС России, ООО "Брянский лен" в судебном заседании и представленных отзывах возражали против её удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебных актов.

Тарасов С.В., Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, ООО "Брянская мясная компания", ООО "Ферма Радичи", ТвН "Авангард", ООО "Форам", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в порядке главы 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Московского округа в сети Интернет от 13 ноября 2013 года), своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

ООО "Брянская мясная компания" представило отзыв на кассационную жалобу, в котором поддерживало доводы кассационной жалобы.

Тарасов С.В. представил отзыв, в котором просил оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Федеральный арбитражный суд Московского округа, изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, обсудив доводы жалобы и возражения относительно них, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения норм материального права и соблюдения норм процессуального права, находит судебные акты подлежащими отмене.

Из установленных судебными инстанциями фактических обстоятельств по делу усматривается, решением Федеральной антимонопольной службы по делу N 1 15/27-12 от 05 июля 2012 года Комитет по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции". В качестве противоправного деяния вменено изменение порядка предоставления в 2011 году субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам Брянской области на поддержку экономически значимых программ по долгосрочной целевой программе "Развитие мясного скотоводства Брянской области" (2009 - 2012 годы), к изменению критериев отбора участников программы, сокращению участников программы, что привело к ограничению, устранению конкуренции на рынке мясного скотоводства Брянской области. ФАС России принято решение предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не выдавать. В отношении Администрации Брянской области дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции прекращено.

Полагая, что решение антимонопольного органа не соответствует закону, Комитет по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области обратился в Арбитражный суд города Москвы с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, при повторном рассмотрении апелляционный суд, исходили из того, что действия Комитета по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области, выразившиеся в подготовке в ноябре 2011 года проектов нормативных актов, касающихся изменения критериев отбора участников программы, установленных постановлением Администрации Брянской области от 22 июня 2011 года N 555, в частности, изменение пакета документов, необходимых для подачи заявки для участия в программе; подготовке изменений в Реестр пород мясного скота, приведшие к исключению из него распространенной на территории Брянской области Швицкой породы; непредставление к размещению указанного нормативного акта на официальном сайте Администрации Брянской области в сети Интернет, привели к значительному сокращению (с 60 до 13) предприятий, имеющих намерение участвовать в Программе "Развитие мясного скотоводства Брянской области" (2009 - 2012 годы), а также созданию преимущественных условий ООО "Брянская мясная компания" в получении субсидий из средств областного и федерального бюджета в рамках программы, а также могли создать ограничения неопределенному кругу лиц, которые могли претендовать на получение субсидии в 2011 году, так как соответствовали критериям, определенным постановлением Администрации Брянской области от 22 июня 2011 года N 555, что является ограничением, устранением конкуренции на рынке мясного скотоводства Брянской области.

Выводы судов основаны на неправильном применении норм материального права.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

На обязанность антимонопольного органа доказывать в арбитражном суде факт нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции указано в статьях 189 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и в разъяснениях, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" (далее - постановление от 30 июня 2008 года N 30).

Как разъяснено в пункте 8 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как установлено антимонопольным органом, впоследствии судами при разрешении спора, Постановлением Администрации Брянской области от 22 июня 2011 года N 555 утвержден Порядок предоставления в 2011 году субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам Брянской области на поддержку экономически значимых региональных программ по долгосрочной целевой программе "Развитие мясного скотоводства Брянской области" (2009 - 2012 годы).

В соответствии с пунктами 9, 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 1042 "Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2011года ) предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется на основании соглашения. Форма соглашения и порядок представления необходимых документов и отчетности о выполнении субъектом Российской Федерации обязательств, предусмотренных соглашением, определяются Минсельхозом России.

Между Администрацией Брянской области и Минсельхозом России 21 сентября 2011 года было подписано соглашение о финансировании экономически значимых региональных программ, после подписания которого Постановлениями Администрации Брянской области от 04 октября 2011 года N 894, от 09 ноября 2011 года N 1011, от 15 ноября 2011 года N 1032 были внесены изменения в Постановление от 22 июня 2011 года N 555.

В редакции Постановления от 04 октября 2011 года N 894 был исключен пункт 3 постановления от 22 июня 2011года N 555, который определял, что общая сумма субсидий по одному получателю в рамках программы в 2011 году не должна превышать 10 млн. рублей. В редакции Постановления от 09 ноября 2011 года N 1011 и от 15 ноября 2011 года N 1032 были изменены критерии отбора сельскохозяйственных товаропроизводителей, крестьянских (фермерских) хозяйств для предоставления субсидий на возмещение затрат, в частности критерием отбора стало наличие у предприятия на праве собственности маточного поголовья интенсивных пород и типов мясного скота, рекомендованных для разведения в Брянской области, и (или) маточного поголовья помесного скота интенсивных пород мясного скота, рекомендованных для разведения в Брянской области.

Кроме того, как установлено антимонопольным органом, были внесены изменения в Реестр интенсивных пород и типов мясного скота и их помесей, рекомендованных для разведения в Брянской области в рамках программы, согласно которым в Брянской области рекомендованы для разведения следующие породы и типы мясного скота: Ангусская черная и красная, Герефордская, Гелбви, Белая аквитанская, Бельгийская голубая, Лимузинская, Шаролезская комолая (отселекционированная на легкость отелов), Симментальская мясная, Галловейская, Калмыцкая.

Решением антимонопольного органа, прекратившим производство по делу в отношении администрации Брянской области ), не допустившей, по мнению ФАС России, нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, при принятии актов по утверждению долгосрочной целевой программы "Развитие мясного скотоводства Брянской области" (2009 - 2012 годы) (постановление от 22 июня 2011 года N 566) и Порядка предоставления в 2011 году субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам Брянской области на поддержку экономически значимых региональных программ по долгосрочной целевой программе "Развитие мясного скотоводства Брянской области" (2009 - 2012 годы), так как предметом правового регулирования указанных нормативных правовых актов Брянской области являются отношения по использованию средств областного бюджета, направляемых на выплату субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам Брянской области на поддержку экономически значимых региональных программ по долгосрочной целевой программе "Развитие мясного скотоводства Брянской области" (2009-2012 годы)".

Поскольку Брянская область как субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять расходы по осуществлению своих полномочий в зависимости и в пределах доходной части областного бюджета, а также определять меры по реализации полномочий, направленных на поддержку сельскохозяйственного производства на территории области в соответствии с федеральным законодательством об основах развития сельского хозяйства и определять конкретные критерии отбора субъектов субсидирования для достижения целей развития сельского хозяйства.

В то же время действия Комитета по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области, выразившиеся в подготовке проектов нормативных актов в части изменения порядка предоставления в 2011 году субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам Брянской области признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о конкуренции, как органа исполнительной власти осуществляющего комплексное управление программой, функции главного распорядителя средств областного бюджета, а также контроль за реализацией мероприятий программы в соответствии с Постановлением Администрации Брянской области от 16 мая 2008 года N 472 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации"

Между тем, судами не принято во внимание то обстоятельство, что вмененные комитету по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области действия по подготовке проектов нормативных правовых актов, которые сами по себе не порождают правовых последствий и не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод, в том числе, привести к ограничению, устранению конкуренции на рынке мясного скотоводства Брянской области.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Субсидии комитетом по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области предоставлялись на основании утвержденного и действовавшего на момент предоставление субсидий нормативного акта (с учетом внесенных в него изменений). Нормативный правовой акт государственного органа исполнительной власти Брянской области (администрации), в соответствии с которым предоставлялись субсидии, не признан в установленном законом порядке недействительным.

Не установлено также антимонопольным органом совершение каких либо действий не соответствующих утвержденным нормативным актам, регулирующим вопросы предоставления субсидий, которые могли бы привести к ограничению конкуренции.

В то же время, как установлено антимонопольным органом и судами, поступившие на софинансирование расходной части бюджета субъекта Российской Федерации "Брянская область" в ноябре - декабре 2011 года средства федерального бюджета в размере 644,58 млн. рублей и дополнительно выделенные средства областного бюджета в размере 169,13 млн. рублей, были распределены комитетом по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области в соответствии с Порядком предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам Брянской области на поддержку экономически значимых региональных программ по долгосрочной целевой программы "Развитие мясного скотоводства Брянской области" (2009-2012 годы) утвержденным постановлением администрации Брянской области от 15 ноября 2011 года N 1032.

Исходя из разъяснений пункта 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 и смысла части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, действия Комитета по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области, выразившиеся в подготовке проектов нормативных актов, последующие действия по предоставлению, субсидий, на основании утвержденного и действовавшего нормативного акта не может быть признано нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах, у антимонопольного органа не было оснований для признания комитета по сельскому хозяйству и продовольствию Брянской области нарушившим часть 1 статьи 15 закона о защите конкуренции, поскольку последним совершались действия в рамках предоставленных полномочий и в соответствии с приятыми и обязательными к исполнению нормативными актами.

Решение Арбитражного суда города Москвы от 28 марта 2013 года, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2013 года подлежат отмене.

Поскольку фактические по делу на основании полного и всестороннего исследования фактических обстоятельств по делу, а ошибочность выводов судебных инстанций связана с неправильным применением норм материального права, суд кассационной инстанции, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, счел возможным не передавая дело на новое рассмотрение принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Произвести замену Администрации Брянской области на Правительство Брянской области.

Решение Арбитражного суда города Москвы от 28 марта 2013 года, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2013 года по делу N А40-132260/12-148-1276 отменить.

Признать недействительным решение Федеральной антимонопольной службы от 11 июля 2012 года N 15/27-12.

Председательствующий

Р.Р. Латыпова

Судьи

А.М. Кузнецов И.В. Туболец