Постановление Арбитражного суда Московского округа от 10 марта 2017 г. N Ф05-1198/17 по делу N А40-103198/2016

г. Москва

10 марта 2017 г.

Дело N А40-103198/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 марта 2017 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Красновой С.В.,

судей Долгашевой В.А., Кузнецова В.В.,

при участии в заседании:

от заявителя - Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Эрмитаж" - Ильюшихин И.Н. по дов. от 30.01.2017 N 106,

от заинтересованных лиц - Федерального казначейства (правопреемник Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) - Седой Е.И. по дов. от 18.01.2017 N 09-04-11/3,

рассмотрев 02 марта 2017 года в судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Эрмитаж"

на решение от 19 августа 2016 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Немовой О.Ю.,

на постановление от 28 ноября 2016 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Поповым В.И., Марковой Т.Т., Лепихиным Д.Е.,

по делу N А40-103198/2016,

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Эрмитаж"

к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора

о признании недействительными представления

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Эрмитаж" (далее - заявитель, ФГБУК "Государственный Эрмитаж") обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании представления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор, заинтересованное лицо) от 11 марта 2016 года NЭИ-05-24/1177.

Решением от 19.08.2016 Арбитражного суда города Москвы, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2016, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Отказывая заявителю в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу, что оспариваемый ненормативный правовой акт Росфиннадзора соответствует требованиям закона, не влечет для заявителя нарушения его прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ФГБУК "Государственный Эрмитаж" обратилось с кассационной жалобой в Арбитражный суд Московского округа, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить как принятые с нарушением норм права, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы кассационной жалобы по изложенным в ней основаниям, представитель Росфиннадзора просил оставить принятые по делу судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Отводов составу суда и отзыва на кассационную жалобу не поступило.

Выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии решения и постановления, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным ими по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 24.03.2015 N 144 "О назначении выездной проверки в Федеральном государственном бюджетном учреждении культуры "Государственный Эрмитаж" в соответствии с пунктом 6 Плана контрольных мероприятий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в финансово-бюджетной сфере на 2015 год, в отношении ФГБУК "Государственный Эрмитаж" проведена выездная проверка использования в 2012-2014 годах средств федерального бюджета, выделенных на строительство и реконструкцию объектов, в рамках федеральной целевой программы "Культура России (2012-2018 годы)".

По результатам проверки был составлен акт от 31.12.2015.

На основании акта от 31.12.2015 Росфиннадзор вынес и направил в адрес заявителя представление от 11.03.2016 N ЭИ-05-24/1177, в соответствии с которым заявителю предложено рассмотреть информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения.

Полагая указанное представление незаконным, ФГБУК "Государственный Эрмитаж" обратилось в арбитражный суд с указанными выше требованиями.

Судами установлено, что оспариваемое представление принято в пределах предоставленных Росфиннадзором полномочий, установленных нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N1092).

Так, согласно пункту 67 Правил N 1092, пункта 94 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Минфина России от 20 марта 2014 года N 18н, по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о применении мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для применения мер принуждения;

в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии) при представлении объектом контроля письменных возражений, а также при представлении объектом контроля дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Так, 18.02.2016 заявителем были представлены возражения на акт выездной проверки от 31.12.2015, которые рассмотрены заинтересованным лицом, о чем свидетельствует докладная записка на имя заместителя руководителя Росфиннадзора, однако, исходя из данной служебной записки, вышеуказанные возражения не повлияли на выводы проверки, оснований для назначения внеплановой проверки представленные возражения не содержали.

Вопреки доводам заявителя о недействительности пункта 2 представления, суды установили, что согласно пункту 5 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок предоставления бюджетных инвестиций федеральному бюджетному учреждению регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 N 1456 "О порядке осуществления в 2013 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 1456), которое предусматривает финансовое обеспечение капитального строительства федеральными бюджетными учреждениями в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета.

Следовательно, в части осуществления данных бюджетных инвестиций бюджетные учреждения, каковым является заявитель, приравниваются к получателям бюджетных средств.

Пункт 3 Постановления N 1456 содержит перечень способов финансового обеспечения капитальных вложений в 2013 году.

Пунктом 2 Постановления N 1456 установлено, что получатели средств федерального бюджета осуществляют бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и приобретение объектов недвижимости в государственную собственность Российской Федерации в соответствии с государственными контрактами на строительство (реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, техническое перевооружение) и на приобретение объектов, заключенными в установленном статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядке.

В соответствии с пунктом 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.12.2012 N 1272 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" получатели средств федерального бюджета при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг в пределах доведенных им в установленном порядке соответствующих лимитов бюджетных обязательств на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов вправе предусматривать авансовые платежи до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более 30 процентов лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, - по договорам (государственным контрактам) не поименованным конкретно в данном пункте, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Расходы по оплате услуг по осуществлению технологического присоединения к электрическим сетям в составе договоров, по которым разрешено применять размер авансового платежа более чем 30%, не поименованы.

Согласно части 1 статьи 26 Федерального закона "Об электроэнергетике" от 26.03.2003 N 35-ФЗ плата по договору об осуществлении технологического присоединения взимается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 861 (далее - Правила N 861), предусмотрен порядок расчетов за технологическое присоединение энергопринимающих устройств.

Порядок расчетов за указанные услуги по индивидуальным проектам, Правилами N 861 не предусмотрен.

Наибольшая сумма авансовых платежей согласно Правилам N 861, утвержденным данным постановлением, предусмотрена пунктом 16 (в размере 45%).

Поэтому по результатам проверки оплата авансовых платежей за оказанные услуги по технологическому присоединению энергопринимающих устройств сверх установленных размеров по оплаченным договорам определена с учетом установленного постановлением Правительства Российской Федерации максимального размера (45%).

Отклоняя довод заявителя о недействительности пункта 3 представления, суды исходили из следующего.

В соответствии с положениями части 18 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и со статьей 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат перечислению указанными учреждениями в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Указанные остатки средств могут использоваться бюджетными учреждениями в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения.

Довод заявителя со ссылкой на пункт 2 Общих требований к порядку взыскания в соответствующий бюджет неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации государственным (муниципальным) бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований", утвержденных приказом Минфина России от 28.07.2010 N 82н, признан несостоятельным, так как указанный Порядок регламентирует порядок взыскания, а не перечисления конкретного вида остатка неиспользованной субсидии (в отношении которого не принято уполномоченным органом решение о наличии потребности в направлении их на те же цели в текущем финансовом году).

При этом, указанный Порядок издан в соответствии с абзацем 15 пункта 4 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и частью 19 статьи 30 Закона N 83-ФЗ, а не с частью 18 статьи 30 Закона N 83-ФЗ и пунктом 23 Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 N 13.

Каких-либо исключений, указывающих на не перечисление в доход бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, остатков средств субсидий, предоставленных на капитальные вложения на конец отчетного периода, законодательство Российской Федерации не содержит.

При этом судами дана правильная оценка ссылке заявителя на письмо Минэкономразвития России от 16.01.2012 N 176-ОС/Д17 как не имеющего отношения к рассматриваемому вопросу.

Возражения заявителя относительно пункта 6 представления также не нашли своего правового и документального подтверждения.

В соответствии с пунктом 3 Приказа Росстата России от 03.08.2011 N 343 в форме С-2 отражаются все стройки, объекты и мероприятия, включенные в перечень строек и объектов, сформированный Минэкономразвития России.

Так, согласно пункту 4 в графе 1 по свободным строкам приводятся сведения по каждой стройке: в начале - по стройке в целом, затем выделяются данные по каждому входящему в ее состав объекту (пусковому комплексу, производственной мощности); в графе 16 показывается фактически использованный объем инвестиций с начала строительства до 1 января отчетного года, пересчитанный в цены текущего (отчетного) года и так далее.

Методологические положения по системе статистических показателей, разрабатываемых в статистике строительства и инвестиций в основной капитал, утверждены Приказом Росстата России от 11.03.2009 N 37.

Согласно пункту 3.2 раздела III приказа Росстата России от 11.03.2009 N 37 в статистике строительства применяются следующие показатели, характеризующие готовую продукцию строительства и объемы незавершенного строительства:

- строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);

- реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Объектами наблюдения в статистике строительства являются: строящиеся и завершенные строительством объекты, очереди строительства, пусковые комплексы и стройки в целом; готовая продукция строительства - введенные в эксплуатацию здания жилого и нежилого назначения, характеристики введенных в эксплуатацию жилых домов, мощности объектов во введенных нежилых зданиях и сооружения; находящиеся в незавершенном строительстве здания и сооружения.

Согласно пункту 3.2.1 названного Приказа Росстата России: стройкой является совокупность зданий и сооружений (объектов) различного назначения, строительство или реконструкция которых осуществляется, как правило, по единой проектно-сметной документации, на которые в установленном порядке утверждается отдельный титул стройки или заменяющий его документ.

Очередь строительства - часть строительства, состоящая из группы зданий, сооружений и устройств, ввод которых в эксплуатацию обеспечивает выпуск продукции или оказание услуг, предусмотренных проектом. Может состоять из одного или нескольких пусковых комплексов.

Объектом строительства является каждое отдельно стоящее здание (производственный корпус или цех, склад, вокзал, овощехранилище, жилой дом, клуб и т.п.) или сооружение (мост, тоннель, платформа, плотина и т.п.) со всеми относящимися к нему обустройствами (галереями, эстакадами и т.п.), оборудованием, мебелью, инвентарем, подсобными и вспомогательными устройствами, а также, при необходимости, с прилегающими к нему инженерными сетями и общеплощадочными работами (вертикальная планировка, благоустройство, озеленение и т.п.), на строительство или реконструкцию которого должен быть составлен отдельный проект, смета.

В форме С-2 отражается информация о ходе строительства отдельных строек и объектов, включенных в федеральные целевые программы, на которые выделены средства федерального бюджета, и других важнейших объектов.

Наблюдение осуществляется по перечню строек и объектов, сформированному Минэкономразвития России в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующие годы.

Приводятся показатели проектной и введенной мощности, стоимости строительства, в том числе, предусмотренной на год, фактического использования инвестиций в основной капитал с начала строительства до 1 января отчетного года и с начала года по отчетный месяц включительно, процента технической готовности, фактически профинансированных средств.

Таким образом, заинтересованным лицом обоснованно указано на то, что заявителем допускается неверное толкование терминов, применяемых при статистическом наблюдении.

В рассматриваемом случае "Строительство комплекса зданий производственной базы и фондохранилища - завершение II очереди" и "Строительство комплекса зданий производственной базы и фондохранилища - III очередь" являются объектами стройки, как и "Строительство комплекса зданий производственной базы и фондохранилища - 1 очередь".

Следовательно, в графах, где требуется отражение показателей с начала строительства до 1 числа отчетного года, в том числе, по стоимости строительства, следует указывать показатель с учетом данных по I очереди строительства.

Судами на основании материалов дела сделан вывод, что в ходе контрольного обмера выполненных работ установлен факт отсутствия комнатных датчиков влажности FI2:111, QFA 3100, оплаченных согласно актам приемки выполненных работ формы КС-2 (п. 25 акта формы КС-2 N 197 от 27 июля 2012 г. и п. 1 акта формы КС-2 N 77 от 30 марта 2012 г.), подписанным представителями обеих сторон. При этом, замена датчиков не подтверждена первичными учетными документами.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципе адресности и целевого характера бюджетных средств, означающем согласно статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с утвержденными Федеральным законом 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (далее - федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период) бюджетными ассигнованиями Государственному Эрмитажу доведены казначейским уведомлением от 14.12.2011 N 597/001 бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности бюджетным учреждениям вне рамок государственного оборонного заказа по ФЦП "Культура России (2012 2016 годы) в сумме 970 225,0 тыс. рублей.

Распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений устанавливается утвержденной федеральной адресной инвестиционной программой (далее - ФАИП), представляющей в соответствии с пунктом 2 Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 716 (далее - Постановление N 716), документ, устанавливающий распределение указанных средств.

В соответствии с данными ФАИП, утвержденной 13.01.2012, Государственному Эрмитажу казначейским уведомлением от 20.01.2012 N597/001 доведены лимиты бюджетных обязательств по следующим кодам бюджетной классификации расходов Российской Федерации:

597 0801 1000200 413 220-5600,0 тыс. рублей;

597 0801 1000200 413 300-310 120,0 тыс. рублей;

597 0801 1000200 413 500-654 505,0 тыс. рублей.

Согласно данным об объектах капитального строительства, мероприятиях (укрупненных инвестиционных проектах), включенных в федеральную адресную инвестиционную программу на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (выписка из утвержденной ФАИП на 2012 год), предоставленных Государственному Эрмитажу Минэкономразвития России письмом от 16.01.2012 N 177-ОС/Д17, на объект "Строительство комплекса зданий производственной базы и фондохранилища - завершение II очереди" (далее - объект) распределены бюджетные ассигнования в общей сумме 352 225,0 тыс. рублей, в том числе 5600,0 тыс. рублей - на проектные и изыскательские работы и 346 625,0 тыс. рублей - на строительство объекта.

В течение 2012 года по данному объекту в ФАИП и в сводную бюджетную роспись вносились изменения в части перераспределения бюджетных ассигнований: с КОСГУ 530 "Увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале" на КОСГУ 310 в сумме 36 505,0 тыс. рублей; с КОСГУ 310 на КОСГУ 226 в сумме 30 934, 4 тыс. рублей для оплаты мероприятий по технологическому присоединению энергопринимающих устройств к электрическим сетям.

В соответствии с пунктом 27 Постановления N 716 утвержденная адресная программа является основанием для размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для федеральных государственных нужд (далее размещение заказов) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следовательно, закупка работ, услуг должна производиться в соответствии с целевым назначением, определенным ФАИП.

Таким образом, вывод Росфиннадзора, сделанный в пункте 8 представления, основан на материалах дела и нормах права.

Соглашаясь с доводами заявителя о недоказанности заинтересованным лицом нарушений, изложенных в пунктах 1, 4, 5, 7 и 9 представления, суды тем не менее пришли к выводу о том, что совокупность условий, указанных в статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным оспариваемого представления в целом отсутствует.

Доводы кассационной жалобы об обратном направлены на переоценку выводов судов первой и апелляционной инстанции, что в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не допускается при рассмотрении спора в суде кассационной инстанции.

Все доводы кассационной жалобы, повторяющие по существу доводы заявления и апелляционной жалобы, обсуждены и отклонены судами по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения. Иная оценка заявителем кассационной жалобы установленных судом фактических обстоятельств дела и толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Нормы материального и процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения и постановления в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не нарушены.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 19 августа 2016 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2016 года по делу N А40-103198/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья

С.В. Краснова

Судьи

В.А. Долгашева В.В. Кузнецов