Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 июля 2017 г. N Ф05-7306/17 по делу N А40-163927/2016

город Москва

19 июля 2017 г.

Дело N А40-163927/16

Резолютивная часть постановления объявлена 12 июля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 июля 2017 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Григорьевой И.Ю., Дзюбы Д.И.,

при участии в заседании:

от заявителей: от ОГКУ "Дирекция автодорог": Русанов А.А., доверенность от 25.10.2016; от Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Жлукта А.Е., доверенность от 12.09.2016;

от третьего лица: представитель не явился, извещен;

рассмотрев 12 июля 2017 года в судебном заседании кассационные жалобы

заявителей - Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области, ОГКУ "Дирекция автодорог" и заинтересованного лица - ФАС России

на решение от 23 декабря 2016 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Папелишвили Г.Н.,

на постановление от 27 марта 2017 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Каменецким Д.В., Бекетовой И.В., Поташовой Ж.В.,

по делу N А40-163927/16

по заявлению Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области, ОГКУ "Дирекция автодорог"

о признании недействительными пунктов 1, 2, 4 решения

к ФАС России,

третье лицо: ООО "Алмира",

УСТАНОВИЛ:

Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением (с учетом принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнений) о признании незаконными пунктов 1, 2, 4 решения ФАС России (далее - антимонопольный орган) от 05.07.2016 по делу N К-1061/16.

Определением Арбитражного суда города Москвы от 22.09.2016 к участию в деле в качестве соистца привлечено ОГКУ "Дирекция автодорог".

Определением Арбитражного суда города Москвы от 10.11.2016 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО "Алмира".

Решением Арбитражного суда города Москвы от 23 декабря 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2017 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области, ОГКУ "Дирекция автодорог" и ФАС России обратились с кассационными жалобами, в которых Министерство просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ОГКУ "Дирекция автодорог" просит решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрения в суд первой инстанции, ФАС России просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявители жалоб считают судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заявитель - Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области и третье лицо, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационных жалоб, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заявителя - ОГКУ "Дирекция автодорог" поддержал доводы своей и Министерства кассационных жалоб.

Представитель заинтересованного лица поддержал доводы своей кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, Комиссия ФАС России, рассмотрев жалобу ООО "Алмира" на действия ОГКУ "Дирекция автодорог" (заказчик) и Министерства (уполномоченный орган) при проведении ООО "РТС-ТЕНДЕР" (оператор электронной площадки) электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, находящихся в государственной собственности Иркутской области (номер извещения 0134200000116002280) (аукцион), и в результате осуществления внеплановой проверки в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), пунктом 3.31 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент), приняла решение от 05.07.2016 по делу N К-1061/16, согласно которому:

1. Признана жалоба ООО "Алмира" обоснованной;

2. Признаны в действиях заказчика, уполномоченного органа нарушения пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе;

3. Выдано заказчику, уполномоченному органу, оператору электронной площадки предписание об устранении нарушений Закона о контрактной системе;

4. Переданы материалы от 05.06.2016 по делу N К-1061/16 соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях.

На основании указанного решения, ФАС России выдала предписание от 05.07.2016 по делу N К-1061/16: уполномоченному органу, заказчику аннулировать определение поставщика (подрядчика, исполнителя) на право заключения контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, находящихся в государственной собственности Иркутской области (номер извещения 0134200000116002280), а также разместить в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru информацию об аннулировании указанного определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Полагая пункты 1, 2, 4 решения ФАС России от 05.07.2016 незаконными, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Ввиду изложенного, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Судами установлено, что срок, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявителем соблюден.

Наличие у антимонопольного органа полномочий на принятие оспариваемого решения следует из норм статьи 99 Закона о контрактной системе, пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы", Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.

В силу норм пункта 1 части 1 и части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 данной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

На основании анализа приведенных норм, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отметили, что в зависимости от своих потребностей заказчик в документации об электронном аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Соответственно, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом Закон о контрактной системе не содержит запрета формировать объект закупки путем объединения в один лот по территориальному признаку, в связи с чем, заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупки.

В то же время, Законом о контрактной системе не предусмотрены ограничения по включению в аукционную документацию требований к работам (услугам), являющимся значимыми для заказчика, не предусмотрена и обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к выполняемым работам (услугам).

Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком необходимой ему закупки, исходя из своих потребностей.

Суды указали, что анализ документации об электронном аукционе в настоящем случае показал, что при формировании предмета закупки заказчик, помимо эффективного расходования бюджетных средств, исходил из своих потребностей, обусловленных, в частности, значительной отдаленностью районов, в связи с чем, заказчику выгодно и удобно осуществлять контроль за выполнением работ над одним подрядчиком, нежели контролировать выполнение работ различными подрядчиками в разных районах области.

Правомерность объединения в одном лоте работ по 32 дорогам Иркутской области подтверждается также и тем, что они финансируются из одного источника - бюджета Иркутской области в рамках одной государственной программы Иркутской области "Развитие дорожного хозяйства" на 2014 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 24.10.2013 N 445-пп.

Кроме того, при формировании объекта закупки заказчик руководствовался, в том числе, классификацией автомобильных дорог, предусмотренной Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на следующие виды:

- автомобильные дороги федерального значения;

- автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

- автомобильные дороги местного значения;

- частные автомобильные дороги.

При таких обстоятельствах, суды пришли к правомерному выводу о том, что заказчик не нарушил положения действующего законодательства Российской Федерации, объединив в одном лоте автомобильные дороги одного вида (регионального значения).

Следовательно, документация об электронном аукционе на право заключения контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, находящихся в государственной собственности Иркутской области, вопреки мнению антимонопольного органа, соответствует требованиям законодательства Российской Федерации в сфере закупок, а соответствующие выводы оспариваемого решения заинтересованного лица суды правомерно сочли необоснованными.

Исследовав материалы дела, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно опровергли выводы антимонопольного органа о том, что инструкция по заполнению заявки в документации об электронном аукционе не содержит указания на конкретный раздел документации, в котором установлены показатели товаров, используемых при выполнении работ, и в отношении которых, участникам закупки необходимо сделать предложение в своих заявках, а также о том, что в документации об электронном аукционе отсутствуют требования к содержанию и составу заявки на участие в электронном аукционе.

Соответствующая информация содержится в следующих разделах документации об электронном аукционе:

Пунктом 2.2.4 раздела 2 части I документации об электронном аукционе установлено, что при заключении контракта на выполнение работ или оказания услуг, для выполнения или оказания которых используется товар, функциональные характеристики (потребительские свойства), качественные характеристики товара предоставляются участником закупки в соответствии с частью III "Наименование и описание объекта закупки "Техническое задание)" документации об электронном аукционе.

Пунктом 7 части III "Наименование и описание объекта закупки (Техническое задание)" документации об электронном аукционе установлено, что при выполнении работ подрядчик должен использовать материалы в соответствии с ведомостью материалов (Приложение N 1 к Техническому заданию).

Таким образом, документация об электронном аукционе содержит указание на инструкцию по заполнению заявки, а также требования к содержанию и составу заявки на участие в электронном аукционе и соответствует требованиям пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

В указанной связи, вывод судов об отсутствии в действиях заявителей нарушений требований пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе является правомерным.

Вместе с тем, судами установлено, что в материалах дела отсутствуют доказательства фактического нарушения прав заявителей оспариваемым решением антимонопольного органа.

Суды указали, что как следует из объяснений лиц, участвующих в деле, на основании предписания от 05.07.2016 по делу N К-1061/16 закупка под реестровым номером 0134200000116002280 была отменена, а лот разделен на части, в отношении разделенных лотов заключены соответствующие государственные контракты.

Таким образом, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что суды пришли к правомерному выводу о том, что избранный заявителями способ защиты права не может привести к восстановлению чьих-либо субъективных прав, в то время как удовлетворение заявленных требований может привести к нарушению стабильности правового положения участников гражданского оборота в части уже заключенных контрактов.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Следовательно, предъявление любого иска (заявления) должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

В настоящем случае, недоказанность заявителями, вопреки требованиям части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, наличия нарушенного права свидетельствует об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационных жалоб о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационных жалобах доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационные жалобы не содержат, а приведенные в жалобах доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационных жалоб сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 23 декабря 2016 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2017 года по делу N А40-163927/16 оставить без изменения, кассационные жалобы Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области, ОГКУ "Дирекция автодорог" и ФАС России - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

И.Ю. Григорьева Д.И. Дзюба