Постановление Арбитражного суда Московского округа от 24 августа 2017 г. N Ф05-11096/17 по делу N А41-85700/2016

г. Москва

24 августа 2017 г.

Дело N А41-85700/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 августа 2017 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Латыповой Р.Р.

судей: Ананьиной Е.А., Кузнецова В.В.,

при участии в заседании:

от заявителя: ООО "Автолайн-Лыткарино-Плюс" - Момотюк А.Н. доверенность от 8 декабря 2016 года,

от заинтересованного лица: Министерство транспорта Московской области - Подобед И.В. доверенность от 17 мая 2017 года N 11/17-мтди,

рассмотрев 17 августа 2017 года в судебном заседании кассационную жалобу Министерства транспорта Московской области

на решение Арбитражного суда Московской области

от 06 марта 2017 года,

принятое судьей Гвоздевым Ю.Г.,

на постановление Десятого арбитражного апелляционного суда

от 13 июня 2017 года

принятое судьями Шевченко Е.Е., Иевлевым П.А., Марченковой Н.В.,

по заявлению ООО "Автолайн-Лыткарино-Плюс"

о признании незаконным действий Министерства транспорта Московской области, и об обязании

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда Московской области от 6 марта 2017 года, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 13 июня 2017 года, удовлетворены требования ООО "Автолайн-Лыткарино-Плюс" (далее-истец) о признании незаконным действий Министерства транспорта Московской области (далее-Министерство), выразившегося в невыдаче маршрутных карт, обязании устранить допущенные нарушения путем выдачи маршрутных карт по маршрутам N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)"; путем включения межмуниципальный регулярный маршрут N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)" в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом Московской области.

Министерство, не согласившись с выводами суда первой инстанции и апелляционного суда, настаивает на отмене состоявшихся по делу судебных актов по основаниям не соответствия выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам дела и в связи с неправильным применением норм материального права. По мнению заявителя кассационной жалобы, необоснованно отклонено судами ходатайство о привлечении третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования -Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города, чьи права и интересы которого напрямую затрагивают судебные акты по настоящему делу, поскольку Департамент является одним из согласующих звеньев.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы и требования кассационной жалобы.

Представитель ООО "Автолайн-Лыткарино-Плюс", в судебном заседании и представленном отзыве, возражая против удовлетворения кассационной жалобы указал на законность и обоснованность судебного акта и отсутствие оснований к отмене.

Арбитражный суд Московского округа, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, принятых арбитражными судами, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии решения и постановления, и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражений относительно жалобы, находит судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Из установленных судами фактических обстоятельств по делу усматривается, что ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" основываясь на переходных положениях, предусмотренных статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ направило 10 августа 2015 года в Министерство транспорта Московской области сведения для включения межмуниципального регулярного маршрута N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)" в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом Московской области.

С заявлением о выдаче свидетельства на осуществление перевозок и маршрутной карты по спорному маршруту общество обращалось в Министерство транспорта Московской области. Министерство транспорта Московской области письмом от 05 июля 2016 года.

Министерством письмом от 05 июля 2016 года сообщено, что выдача карт маршрута будет осуществлена после подписания соглашения между Правительством Москвы и Правительством Московской области об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью.

В ответ на обращение ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" от 19 октября 2016 года о выдаче маршрутных карт по маршруту N 538 Министерство транспорта Московской области 29 ноября 2016 года письмом N 21ИСХ-11207 Министерство транспорта Московской области отказало в выдаче маршрутных карт в связи с непредставлением обществом сведений, необходимых для включения в Реестр, предусмотренных статьей 26 Федерального закона N 220-ФЗ. При этом Министерством указано, что в установленные законом сроки, до 12 августа 2015 года, необходимые для включения в реестр сведения не поступали.

Таким образом, Министерство транспорта Московской области отказало как во внесении сведений относительно маршрутов регулярных перевозок в Реестр смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью, так и в выдаче маршрутных карт.

В рамках проверки обоснованности заявленных требований о признании незаконными действий Министерства транспорта Московской области (далее-Министерство), выразившегося в невыдаче маршрутных карт законность оснований отказа судами не проверялась, соблюдение ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" требований статей 26, 39 Федерального закона N 220-ФЗ судами также не проверялось.

При этом, признавая незаконным бездействие Министерства транспорта Московской области, выразившееся в невыдачи ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" маршрутных карт по маршруту N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)" суд обязал Министерство выдать ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" маршрутные карты по маршруту N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)", включить смежный межрегиональный маршрут N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)" в Реестр смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью, начальный остановочный пункт которых находится на территории Московской области.

Судами при разрешении спора неправильно применены нормы материального права.

Правоотношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ в течение тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров соответствующих маршрутов регулярных перевозок, сведения о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 настоящего Федерального закона.

В силу части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ в реестры маршрутов регулярных перевозок должны быть включены: 1) регистрационный номер маршрута регулярных перевозок в соответствующем реестре; 2) порядковый номер маршрута регулярных перевозок, который присвоен ему установившими данный маршрут уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления; 3) наименование маршрута регулярных перевозок в виде наименований начального остановочного пункта и конечного остановочного пункта по маршруту регулярных перевозок или в виде наименований поселений, в границах которых расположены начальный остановочный пункт и конечный остановочный пункт по данному маршруту; 4) наименования промежуточных остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок или наименования поселений, в границах которых расположены промежуточные остановочные пункты; 5) наименования улиц, автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств между остановочными пунктами по маршруту регулярных перевозок; 6) протяженность маршрута регулярных перевозок; 7) порядок посадки и высадки пассажиров (только в установленных остановочных пунктах или, если это не запрещено Федеральным законом, в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок); 8) вид регулярных перевозок; 9) виды транспортных средств и классы транспортных средств, которые используются для перевозок по маршруту регулярных перевозок, максимальное количество транспортных средств каждого класса; 10) экологические характеристики транспортных средств, которые используются для перевозок по маршруту регулярных перевозок; 11) дата начала осуществления регулярных перевозок; 12) наименование, место нахождения юридического лица, фамилия, имя и, если имеется, отчество индивидуального предпринимателя (в том числе участников договора простого товарищества), осуществляющих перевозки по маршруту регулярных перевозок; 13) планируемое расписание для каждого остановочного пункта (для межрегиональных маршрутов регулярных перевозок, установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти); 14) иные требования, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Из части 2 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ следует, что по истечении тридцати дней со дня официального опубликования Федерального закона N 220-ФЗ и до истечения ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования Федерального закона уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров маршрутов регулярных перевозок: 1) организуют проверку указанных в части 1 настоящей статьи сведений, по результатам которой принимают решение о включении или об отказе во включении указанных сведений в соответствующие реестры; 2) размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" указанные в части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ сведения о маршрутах регулярных перевозок, которые установлены в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, действовавшими до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, и включены в соответствующие реестры.

Таким образом, возможность отказа во включении сведений о маршрутах в Реестр межмуниципальных маршрутов предусмотрена законом.

Анализ части 2 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ свидетельствует о том, что отказ во включении сведений в Реестр допускается лишь при установлении в процессе проверки фактов того, что направившее сведения лицо не осуществляло после дня официального опубликования Федерального закона N 220-ФЗ регулярные перевозки, либо осуществляло перевозки в отсутствие разрешения, заключенного договора и паспорта маршрута, что автоматически влекло бы невозможность представления сведений, перечисленных в части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ, или их недостоверность.

Соответственно, обязывая Министерство выдать ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" маршрутные карты по маршруту N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)", включить смежный межрегиональный маршрут N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)" в Реестр смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью, начальный остановочный пункт которых находится на территории Московской области, суд должен иметь бесспорные доказательства о соответствии перевозчика требованиям вышеуказанных норм и наличии оснований включения маршрута в реестр и выдачи маршрутных карт.

Указанные обстоятельства судами не проверялись, в связи с чем, суд кассационной инстанции лишен возможности проверить, как обоснованность отказа, так и правомерность принятия мер по восстановлению нарушенного права.

Вопреки выводам апелляционного суда, при наличии разногласий сторон относительно соответствия закону, а именно наличия согласования Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы ранее выданного ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" паспорта маршрута, указанные обстоятельства не могут быть подтверждены устными пояснениями сторон.

Паспорт маршрута в материалах дела отсутствует, что исключает возможность проверки соблюдения ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" требований закона на момент обращения с заявлением о включении в реестр. Представлялись ли указанные сведения в Министерство транспорта Московской области в соответствии с требованиями закона, также не представляется возможным установить.

В материалах дела отсутствует доказательство обращения ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС" 10 августа 2015 года в Министерство транспорта Московской области с представлением необходимой информации предусмотренной частью 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ. Судом первой инстанции сделан вывод о соблюдении требований закона на основании Заключения по результатам проверки сведений, представленных ООО "АВТОЛАЙН-ЛЫТКАРИНО-ПЛЮС".

Между тем, анализ указанному заключению судами не дан, в то время как, из указанного заключения следует, что отсутствует на момент опубликования Федерального закона N 220-ФЗ согласование Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы.

В то время как согласно пункту 14 части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ необходимыми являются также иные требования, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Учитывая, что маршрут N 538 "Лыткарино (м-н Автозапчасти) - Москва (м. Кузьминки)" по Федеральному закону относится к ранее установленным, т.е. открытым в соответствии с порядком, действовавшим до принятия Федерального закона, на момент заключения Договора N МТ-Д/07-130/09 от 16 октября 2007 года действовало постановление Правительства Москвы от 18 января 2005 года N 24-ПП (ред. от 20 января 2015 года ) "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г. Москвы" (вместе с "Порядком согласования регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов", "Временным положением о пунктах отправления и прибытия автобусов регулярных межрегиональных и международных маршрутов"). Таким образом, порядок согласования документов, в том числе паспортов маршрутов урегулирован был именно указанным постановлением Правительства Москвы.

Вопреки выводам судов о неприменении к спорным правоотношениям утратившего силу постановления Правительства Москвы от 18 января 2005 года N 24-ПП, положения его подлежат применению при проверке на соответствие закону документов, действующих на момент вступления в силу Федерального закона N 220-ФЗ.

Так, правоотношения в сфере эксплуатации межсубъектных автобусных маршрутов, до вступления в силу Федерального закона 220-ФЗ регулировались как федеральным, так и региональным законодательством, а именно: Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14 августа 2003 года N 178 "Об утверждении Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации" (далее -приказ Минтранса N 178), постановлением Правительства Москвы от 18 января 2005 года N 24-ПП "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г. Москвы".

В силу указанных норм в целях упорядочения и развития сети регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г. Москвы, обеспечения безопасности перевозок, Правительством Москвы возложена на Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы функция органа Правительства Москвы по согласованию регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г. Москвы, и ведению городского реестра этих маршрутов. Соответственно маршрут, который на момент подачи сведений, не был установлен и согласован в установленном законом порядке, не подлежал включению в Реестр смежных межрегиональных маршрутов.

Нельзя согласиться с выводами судов относительного того, что указанные основания, а именно отсутствие согласования с Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, не были основанием к отказу. Указанные обстоятельства подлежат установлению судами в связи с принятием решения, возлагающим обязанность по включению сведений в Реестр и выдаче паспорта маршрута взамен ранее действующего.

Согласно пункту 1.5. действующего протокола от 22 мая 2009 года N 61-07-66/9 "О взаимодействии в организации автобусных маршрутов регулярных перевозок между Московской областью и городом Москвой" (вместе с "Временным порядком согласования автобусных маршрутов регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации - Московской областью и городом Москвой") маршрут может эксплуатироваться только после утверждения Сторонами паспорта маршрута и получения перевозчиком (перевозчиками) допуска Сторон по основаниям, предусмотренным настоящим Порядком и законодательством Московской области и города Москвы.

Судами, при разрешении спора, не приняты во внимание также положения Соглашения заключенного между Правительством Москвы и Правительством Московской области об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью (Заключено в г. Москве 19 августа 2016 года), "Порядок установления, изменения, отмены смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью", "Положение о Реестре смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью.

В пункте 4 Положения о Реестре смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью установлено, что в случае несоответствия сведений, предусмотренных пунктом 12 части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ и поступивших от перевозчиков, документам уполномоченных органов, указанные сведения вносятся в Реестр смежных межрегиональных маршрутов при условии представления перевозчиками документов, подтверждающих в соответствии с законодательством Российской Федерации изменения соответственно наименования, места нахождения юридического лица, фамилии, имени и, если имеется, отчества индивидуального предпринимателя (в том числе участников договора простого товарищества).

Указанный факт не установлен ни судом первой инстанции, ни апелляционным судом, без установления указанных обстоятельствах принятое решение об обязании Министерства транспорта Московской области внести сведения в Реестр смежных межрегиональных маршрутов, выдать маршрутные карты противоречит указанным нормам.

При таких обстоятельствах судебные акты принятые как с нарушением норм материального права, так и при недостаточном исследовании фактических обстоятельств по делу подлежат отмене с направлением дела в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ввиду того, что для принятия законного и обоснованного решения требуется установление обстоятельств, исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий.

При новом рассмотрении суду в соответствии со статьей 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует при необходимости уточнить требования ( оспариваются заявителем действия, при наличии отказа, в то время как суд признает незаконным бездействие), с учетом фактических обстоятельств по делу, оценить все доводы лиц, участвующих в деле, имеющиеся в деле доказательства, установить все имеющие значение для дела обстоятельства, рассмотреть вопрос о возможности привлечения Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, правильно применить нормы материального права, и с соблюдением норм процессуального права принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Московской области от 06 марта 2017 года и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 13 июня 2017 года по делу N А41-85700/2016 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

Председательствующий

Р.Р. Латыпова

Судьи

Е.А. Ананьина В.В. Кузнецов