Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17 января 2018 г. N Ф05-19574/17 по делу N А40-68085/2017

г. Москва

17 января 2018 г.

Дело N А40-68085/17-148-368

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 января 2018 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,

судей Кузнецова В.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) Администрации Томской области: Малиновской Е.Ю. (дов. N 1 от 09.01.2018 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) Федерального казначейства: Седого Е.И. (дов. N 09-04-11/3 от 18.01.2017 г.);

от третьего лица Министерства сельского хозяйства Российской Федерации: Косаревой Н.И. (дов. N 146 от 22.12.2017 г.);

рассмотрев 11 января 2018 г. в судебном заседании кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации

на решение Арбитражного суда города Москвы от 19 июня 2017 г.,

принятое судьей Нариманидзе Н.А.,

на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2017 г.,

принятое судьями Марковой Т.Т., Румянцевым П.В., Лепихиным Д.Е.,

по делу N А40-68085/17-148-368

по заявлению Администрации Томской области (ОГРН 1027000918218; 634050, г. Томск, площадь Ленина, д. 6)

к Федеральному казначейству (ОГРН 1047797019830; 109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 7)

о признании недействительным предписания,

третье лицо: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации,

УСТАНОВИЛ: по результатам плановой выездной проверки соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020" оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства"; оказание государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей по решениям Правительства Российской Федерации в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации Государственной программы" в 2015, проведенной в отношении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральным казначейством (далее - ответчик) 08 декабря 2016 г. в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации направлено предписание N 18-03-02/13 о принятии мер по взысканию с субъектов Российской Федерации средств за нарушение обязательств, установленных соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, заключенных между Минсельхозом России и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и осуществлению возврата бюджетных средств в доход федерального бюджета в срок до 01 марта 2017 г.

Во исполнение предписания Департаментом бюджетной политики и государственных закупок Минсельхоза России в Администрацию Томской области направлено уведомление с требованием в срок до 01 марта 2017 г. обеспечить возврат средств федерального бюджета в доход федерального бюджета в размере 1 433, 59 тыс. руб. (письмо Минсельхоза России N 16/25 от 20 января 2017 г.).

Департаментом растениеводства, механизации, химизации и защиты растений Минсельхоза России на имя руководителей органов управления агропромышленных комплексов субъектов Российской Федерации 15 февраля 2017 г. дополнительно направлено письмо за N 19/765, содержащее просьбу обеспечить в кратчайший срок возврат средств в федеральный бюджет в соответствии с письмом Минсельхоза России N 16/25 от 20 января 2017 г.; предупреждение о невозможности заключения в 2017 году соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, и, как следствие, потери субсидий на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства в 2017.

Учитывая указанные требования о возврате и предупреждение о не заключении соответствующего соглашения на 2017 год, Томской областью обеспечен возврат средств в доход федерального бюджета за нарушение обязательств по достижению значений показателя в размере 1 433,59 тыс. руб. (платежное поручение от 20 февраля 2017 г. N 56863).

Считая свои права нарушенными, Администрация Томской области обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному казначейству о признании недействительным предписания от 08 декабря 2016 г. N 18-03-02/13.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 19 июня 2017 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2017 г., заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Министерство сельского хозяйства Российской Федерации просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

Отзывы на кассационную жалобу не поступили.

В заседании кассационной инстанции представитель Министерства сельского хозяйства Российской Федерации поддержал доводы кассационной жалобы. Представитель Федерального казначейства согласился с доводами кассационной жалобы. Представитель Администрации Томской области возражал против ее удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов осуществляющих публичные полномочия должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. N 1431 утверждены Правила, согласно которым осуществляется предоставление и распределение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства.

Положениями подпункта "в" пункта 15 Правил N 1431 регламентирована обязанность представления субъектом Российской Федерации отчета о достижении значения показателя результативности использования субсидии, предусмотренного соглашением, - по форме и в срок, которые устанавливаются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

В 2015 году действовала форма отчета о достижении значения показателя результативности предоставления субсидии (приложение N 2), утвержденная приказом Минсельхоза России от 29 января 2013 г. N 38 "Отчет о достижении значения показателя результативности предоставления субсидии".

Приказом Минсельхоза России от 13 июля 2016 г. N 292 "О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. N 1431 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, а также в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта" утверждена форма отчета (приложение N 5) "Отчет о достижении значений показателей результативности использования субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, в области растениеводства, а также развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта".

В соответствии с Правилами, утверждёнными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. N 999, бюджетные средства подлежат возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, только в случае - если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных Соглашением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу о том, что предписание оспариваемое в части не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку в связи с указанным нарушением на Томскую область незаконно возложена обязанность по дополнительному возврату средств из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в виде штрафа за нарушение обязательств по достижению значений показателей результативности предоставления субсидии на оказание несвязанной поддержки в области растениеводства.

Об этом свидетельствует следующее.

В соответствии с Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. N 717, Федеральным законом от 01 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 и на плановый период 2016 и 2017" между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Администрацией Томской области заключено Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, заключаемое между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации от 05 февраля 2015 г. N 56/17-с.

Согласно пункту 2.2.9. Соглашения от 05 февраля 2015 г. N 56/17-с на Администрацию Томской области возложено обязательство по обеспечению целевого и эффективного использования субсидий в соответствии со значениями показателей результативности субсидий, установленных приложением N 3 к данному Соглашению, а также достижение указанных в Соглашении значений.

В 2015 году в Соглашении, в соответствующей форме отчета ГП-39, не содержалось указаний по расчету показателя без учета посевных площадей граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Неопределенность формы отчета, включая его наименование, привела к тому, что Томская область, в отчетных формах ГП-39 по состоянию на 01 января 2016 г. в графе "фактическое значение" строки "Сохранение размера посевных площадей в субъекте Российской Федерации" отражала данные о размерах посевных площадей в субъектах Российской Федерации с включением данных о размерах посевных площадей граждан, ведущих личное подсобное хозяйство.

Отсутствие каких-либо указаний, свидетельствующих о том, что расчет показателя должен производиться Томской областью без учета посевных площадей граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, подтверждается приложением N 3 к Соглашению, в графе которого "показатели (целевые показатели) результативности предоставления субсидий" строки" оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства" указано наименование показателя "сохранение посевных площадей в субъекте Российской Федерации (тыс. га)" без специального указания о включении или исключении в расчет данного показателя каких-либо категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей, в то время как в наименованиях показателей результативности предоставления субсидий других направлений расходов бюджета субъекта Российской Федерации такое специальное указание присутствует; пунктом 2.2.6. Соглашения, условие которого обязывает субъект Российской Федерации в лице Томской области обеспечить представление в Минсельхоз России отчетов, включая отчеты о достижении значений показателей результативности использования субсидии по формам и в сроки, установленные Министерством, без указания о том, что "за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство".

На основании приказа от 12 июля 2016 г. N 21 в соответствии с пунктом 1.16 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства на 2016 год, письма Федерального казначейства от 01 июля 2016 г. N 18-03-06/2 Управлением в 2016 году в отношении Департамента проведена выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета, направленных в 2015 в рамках государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020" оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства"; оказание государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей по решениям Правительства Российской Федерации в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы".

По результатам проверки составлен акт выездной проверки Департамента по социально-экономическому развитию села Томской области от 07 сентября 2016 г., в котором отражено, что Департаментом не обеспечено выполнение обязательства по обеспечению достижения показателей результативности предоставления субсидии на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, установленных приложением N 3 к Соглашению от 05 февраля 2015 г. N 56/17-с в сумме 146 875,700 тыс. руб., в том числе из федерального бюджета в сумме 101 575,700 тыс. руб., из бюджета Томской области в сумме 45 300 000 тыс. руб., что является нарушением положений пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правил N 1431 и условий пункта 2.2.9. указанного Соглашения.

Учитывая невыполнение показателя в размере 29,200 тыс. га (369,600-340, 400) Администрацией Томской области обеспечен возврат средств в доход федерального бюджета за нарушение обязательств по достижению значений показателя в размере 2 407 476 руб. (платежное поручение от 07 ноября 2016 г. N 163894).

Таким образом, результаты проверки Департамента Управлением, являющимся территориальным органом Федерального казначейства, подтверждают отклонение фактического значения показателя по Томской области по состоянию на 01 января 2016 г. от планового значения показателя в определенном размере, а именно - 29, 200 тыс. га.

В соответствии с Правилами N 999 возврат средств в федеральный бюджет в виде штрафа за нарушение обязательств по достижению значений показателя в размере 29,200 тыс. га Томской областью осуществлен 07 ноября 2016 г.

Установив указанные обстоятельства, суды пришли к выводу, что дополнительное начисление Минсельхозом России штрафа Томской области в размере 1 433,59 тыс. руб. (оплата перечислена Томской областью по платежному поручению от 20 февраля 2017 N 56863), произведенное во исполнение предписания Федерального казначейства в соответствии с пунктами 16, 17, 18 Правил N 999 за нарушение обязательств по достижению значений показателя в размере 17,388 тыс. га, является необоснованным из-за отсутствия в условиях Соглашения от 05 февраля 2015 N 56/17-с указания, что отчеты о достижении значений показателей результативности использования субсидии представляются без учета данных по гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство (пункт 2.2.6. Соглашения от 05 февраля 2015 г. N 56/17-с), а также из-за отсутствия в приложении N 3 "Показатели результативности предоставления субсидий на 2015 по Томской области" к Соглашению указания о том, что показатель "сохранение посевных площадей в субъекте Российской Федерации (тыс. га)" отражается с учетом включения или исключения в расчет данного показателя каких-либо категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В кассационной жалобе Минсельхоз России указывает на неправильное применение норм материального права, поскольку Правилами не предусмотрено выделение субсидий гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, и субсидии фактически для них не перечислялись в субъекты Российской Федерации, то результативность исполнения субсидий не могла оцениваться по размеру посевных площадей, включающих личные подсобные хозяйства.

Приведенный довод не может служить основанием для отмены судебных актов, поскольку из заключенного соглашения данные обстоятельства не следуют.

Относительно довода кассационной жалобы о том, что предметом рассмотрения дела явилось как нарушение прав Томской области, так и иных субъектов Российской Федерации, указанных в оспариваемой части предписания, суд кассационной инстанции отмечает, что требования рассмотрены в отношении Томской области. Судами дана лишь оценка соглашению, заключенному Томской областью.

Довод кассационной жалобы о том, что действия Минсельхоза России не были предметом оспаривания, в связи с чем суды не вправе были давать оценку действиям Минсельхоза России и делать выводы об их законности, также подлежат отклонению, поскольку Минсельхозом России произведены действия во исполнение предписания Федерального казначейства, по поводу которого возник спор.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция не усматривает каких-либо нарушений норм материального или процессуального права, которые могли бы служить основанием к отмене или изменению обжалуемых судебных актов.

Учитывая изложенное обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 19 июня 2017 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2017 г. по делу N А40-68085/17-148-368 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.А.Ананьина

Судьи

В.В.Кузнецов Е.Е.Шевченко