Постановление Арбитражного суда Московского округа от 1 февраля 2018 г. N Ф05-21292/17 по делу N А40-70986/2017

город Москва

01 февраля 2018 г.

Дело N А40-70986/17

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 февраля 2018 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Григорьевой И.Ю., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Волов И.П., доверенность от 14.04.2017;

рассмотрев 25 января 2018 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - Правительства Ивановской области

на решение от 21 июля 2017 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Кузиным М.М.,

на постановление от 13 октября 2017 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Марковой Т.Т., Румянцевым П.В., Кочешковой М.В.,

по делу N А40-70986/17

по заявлению Правительства Ивановской области

об оспаривании предупреждения

к ФАС России,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Ивановской области обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным предупреждения ФАС России (далее - антимонопольный орган) от 21.03.2017 N ИА/18021/17 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - предупреждение).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21 июля 2017 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2017 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Правительство Ивановской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заявитель, извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не направил, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя заинтересованного лица, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается создание дискриминационных условий.

Под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно абзацу 2 пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление N 30), действия органов местного самоуправления не могут быть признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, если имеется конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять акт, осуществить действия (бездействие).

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, в ходе проверки нормативных правовых актов Правительства Ивановской области, регламентирующих предоставление субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока антимонопольным органом установлено, что постановлением Правительства Ивановской области от 09.06.2016 N 163-п "О внесении изменений в постановление Правительства Ивановской области от 20.03.2013 N 101-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока" внесены изменения в пункт 4 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 20.03.2013 N 101-п (далее - Порядок N 101-п), в соответствии с которым (с учетом внесенных изменений) субсидии предоставлялись сельскохозяйственным товаропроизводителям за фактически реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко за период с 01 января по 31 марта текущего года путем возмещения части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку коровьего молока высшего сорта и (или) первого сорта и (или) козьего молока.

В данных действиях Правительства Ивановской области антимонопольным органом установлены нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем 26.01.2017 Правительству Ивановской области выдано предупреждение N ИА/4316/17 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Письмом от 14.02.2017 N 1094-1-124 Правительством Ивановской области сообщено антимонопольному органу о том, что в связи с изменением законодательства Российской Федерации постановление Правительства Ивановской области от 09.06.2016 N 163-п признано утратившим силу с 08.02.2017, Правительством Ивановской области принято постановление от 07.02.2017 N 28-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве".

Согласно подпункту "е" пункта 2.1 Порядка N 101-п, соответствующие субсидии предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям за реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко за период с 01 января по 31 марта текущего года.

Суды отметили, что антимонопольным органом установлено, что постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, согласно которой одним из приоритетных направлений поддержки агропромышленного комплекса является развитие молочного скотоводства.

Согласно части 2 статьи 15 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Федеральный закон N 264-ФЗ), за реализацию мероприятий государственной программы в субъектах Российской Федерации несут ответственность уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках установленных полномочий.

На территории Ивановской области постановлением Правительства Ивановской области от 13.11.2013 N 451-п утверждена государственная программа Ивановской области "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Ивановской области", в рамках которой утверждена подпрограмма "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства". К мероприятиям соответствующей подпрограммы отнесено возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока.

В целях исполнения мероприятий указанных программ Правительством Ивановской области постановлением от 07.02.2017 N 28-п утвержден Порядок предоставления субсидий (далее - Порядок N 28-п).

В соответствии с ранее действовавшим Порядком N 101-п (в редакции постановления Правительства Ивановской области от 15.07.2015 N 331-п "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Ивановской области"), субсидии предоставлялись сельскохозяйственным товаропроизводителям ежеквартально за фактически реализованное в предыдущем квартале молоко собственного производства (в апреле за первый квартал, в июле за 2 квартал, в октябре за 3 квартал текущего года) (пункт 4 Порядка N 101-п).

При этом действующий в настоящее время на территории Ивановской области Порядок N 28-п устанавливает, что субсидии предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям за фактически, реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко за период с 01 января по 31 марта текущего года путем возмещения части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока высшего сорта и (или) первого сорта и (или) козьего молока.

Действующий Порядок N 28-п предполагает доведение полного объема средств государственной поддержки до получателей субсидий в апреле текущего года, а не распределение средств государственной поддержки по кварталам текущего года.

Из положений пункта 14 ТР ТС 033/2013. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности молока и молочной продукции, утвержденного решением Совета Евразийской экономической комиссии от 09.10.2013 N 67 "О техническом регламенте Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции" (далее - ТР ТС 033/2013), пункта 4.1 Технических условий "Молоко коровье сырое. Технические условия. ГОСТ Р 52054-2003", утвержденных постановлением Госстандарта России от 22.05.2003 N 154-ст (далее - ГОСТ Р 52054-2003), следует, что молоко должно быть получено от здоровых сельскохозяйственных животных на территории, благополучной в отношении инфекционных и других общих для человека и животных заболеваний.

В соответствии с разделом V ТР ТС 033/2013, закрепленных в ТР ТС 021/2011. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности пищевой продукции, утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 880 "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" (далее - ТР ТС 021/2011), к обращению допускаются сырое молоко и сырые сливки, полученные от здоровых животных из хозяйств, официально свободных от заразных болезней животных, в том числе свободных от лейкоза в течение последних 12 месяцев на территории хозяйства.

Требования к качеству сырого молока означают, что сельскохозяйственные товаропроизводители, чья территория осуществления хозяйственной деятельности была признана неблагополучной по лейкозу крупного рогатого скота менее, чем за 12 месяцев до начала исчисления периода, за который предоставляются субсидии, не могут получить соответствующие субсидии за данный период.

Такие требования к качеству сырого молока связаны с исчислением соответствующего двенадцатимесячного срока именно с даты признания территории хозяйства свободной от лейкоза.

При этом ранее действовавшим Порядком N 101-п установлено, что сельскохозяйственным товаропроизводителям, которым отказано в получении субсидий за фактически реализованное молоко собственного производства в предыдущем квартале текущего года по причине отсутствия факта истечения двенадцатимесячного срока с даты признания территории их деятельности благополучной по лейкозу крупного рогатого скота, но территория, которых признана благополучной по лейкозу крупного рогатого скота в дальнейшем в течение года (что предполагает истечение 12 месяцев с даты признания территории хозяйства свободной от лейкоза крупного рогатого скота до начала периода, за который предоставляются субсидии) субсидии предоставлялись по итогам соответствующего квартала при условии выполнения ими всех требований, установленных Порядком N 101-п в редакции постановления N 331-п.

В частности, ООО СП "Нельша" (село Нельша Тейковского муниципального района Ивановской области) отказано в предоставлении субсидий в связи с признанием села Нельша неблагополучным пунктом по лейкозу крупного рогатого скота (приказ Службы ветеринарии Ивановской области от 23.05.2014 N 70-ад). При этом с момента отмены ограничительных мероприятий по профилактике и ликвидации лейкоза крупного рогатого скота ООО СП "Нельша" включено в сводный реестр получателей субсидий на возмещение части затрат на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока в 3 квартале 2015 года за счет средств областного и федерального бюджетов с 08.09.2015 (письмо Департамента сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области от 21.10.2015 N исх-2239-010/08-14).

Аналогичная ситуация имела место и при предоставлении субсидий СПК (колхоз) "Центральный" после отмены ограничительных мероприятий по профилактике и ликвидации лейкоза крупного рогатого скота (акт проверки от 31.10.2016).

После изменения Правительством Ивановской области установленного ранее Порядка предоставления субсидий сельскохозяйственные товаропроизводители, которым отказано в получении субсидий за фактически реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко за период с 01 января по 31 марта текущего года по причине отсутствия факта истечения двенадцатимесячного срока с даты признания территории их деятельности благополучной по лейкозу крупного рогатого скота, но территория которых будет признана благополучной по лейкозу крупного рогатого скота, начиная с 01 апреля того же года (что предполагает истечение 12 месяцев с даты признания территории хозяйства свободной от лейкоза до даты начала периода, за который предоставляются субсидии), будут лишены возможности получения в дальнейшем (в течение года) субсидий несмотря на выполнение ими всех требований Порядка предоставления субсидий.

Порядок предоставления субсидий утвержден Правительством Ивановской области на основании норм пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать, что соответствующие субсидии предоставляются субъектом Российской Федерации - Ивановской областью, в том числе с учетом Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы" (далее - Порядок предоставления субсидий из федерального бюджета, Правила предоставления субсидий из федерального бюджета).

Согласно пункту 2 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета, пункту 1.3 Порядка предоставления субсидий, финансовое обеспечение предоставления субсидий осуществляется за счет субсидий из федерального бюджета и средств областного бюджета.

Антимонопольным органом не оспаривается наличие у Правительства Ивановской области полномочий на утверждение Порядка предоставления субсидий из бюджета Ивановской области. При этом Порядок предоставления субсидий не должен нарушать требования, определенные Законом о защите конкуренции, в частности, Порядок предоставления субсидий не должен содержать положения, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе которые могут привести к созданию дискриминационных условий.

В соответствии с пунктом 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции, дискриминационные условия - это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которой хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

Таким образом, под созданием дискриминационных условий понимается формирование неравного подхода к приобретателям идентичного по своей природе, содержанию и объему блага, которым в данном случае является возмещение недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с реализацией и (или) отгрузкой на собственную переработку молока.

С учетом правовой природы субсидии, определенной пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, сельскохозяйственные товаропроизводители, осуществляющие на территории муниципальных образований Ивановской области хозяйственную деятельность по реализации и (или) отгрузке на собственную переработку молока, с даты признания территории деятельности которых благополучной по лейкозу крупного рогатого скота по состоянию на 01 января текущего года прошло менее 12 месяцев и при этом в последующих кварталах соответствующего года истек двенадцатимесячный срок с даты признания такой территории благополучной (что свидетельствует о соблюдении производителями нормативно установленных требований к качеству молока и, соответственно, о наличии предпосылки к выдаче им субсидий) поставлены в неравное положение с сельскохозяйственными товаропроизводителями, осуществляющими на территории муниципальных образований Ивановской области хозяйственную деятельность по реализации и (или) отгрузке на собственную переработку молока, с даты признания территории деятельности которых благополучной по лейкозу КРС по состоянию на 01 января текущего года прошло 12 месяцев и более вне зависимости от состояния благополучия по лейкозу крупного рогатого скота такой территории в последующие кварталы текущего года.

Согласно частям 1, 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган вправе выдать, в том числе органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Предупреждение выдается, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольным органом установлено наличие в действиях Правительства Ивановской области признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что является основанием для выдачи оспариваемого предупреждения.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, подпункту 3 пункта 2.2 Порядка, предупреждение должно содержать, в том числе перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Оспариваемым предупреждением антимонопольным органом предписано Правительству Ивановской области внести в действовавший Порядок предоставления субсидий изменения, позволяющие сельскохозяйственным товаропроизводителям получать субсидии за фактически реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко на протяжении всего периода текущего (соответствующего) года.

Так как внесение изменений в Порядок предоставления субсидий, утвержденное постановлением Правительства Ивановской области, относится к компетенции заявителя, то совершение указанных в оспариваемом предупреждении действий находится в полномочиях Правительства Ивановской области.

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отметили, что оспариваемое предупреждение антимонопольного органа содержит только те требования, которые касаются выявленных признаков нарушения Правительством Ивановской области антимонопольного законодательства. Предписанные действия не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Доводы заявителя о невозможности исполнения предупреждения таким образом, чтобы сельскохозяйственные производители имели возможность получать субсидии на протяжении всего периода текущего (соответствующего) финансового года, обоснованно отклонены судами, поскольку пункт 4 Порядка предоставления субсидий в редакции постановления N 331-п предусмотрен соответствующий Порядок: субсидии предоставлялись сельскохозяйственным товаропроизводителям ежеквартально за фактически реализованное в предыдущем квартале молоко собственного производства (в апреле за первый квартал, в июле за второй квартал, в октябре за третий квартал) (абзац 3 страницы 2 предупреждения).

С учетом особенностей бюджетного законодательства оспариваемое предупреждение не возлагает на Правительство Ивановской области обязанности по закреплению возможности предоставления субсидий за 4 квартал календарного года, поскольку на дату окончания указанного периода завершается и финансовый год, который согласно статье 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации соответствует календарному году и длится с 01 января по 31 декабря.

Указанные в предупреждении действия Правительству Ивановской области необходимо совершить в срок до 13.04.2017.

Предупреждение получено Правительством Ивановской области 27.03.2017.

Доводы заявителя о невозможности исполнения предупреждения до 13.04.2017, судами правомерно отклонены, исходя из положений части 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, пункта 3.2 Порядка, согласно которой по мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено в указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что заявитель не был лишен возможности соблюсти установленный для обращения порядок необходимый для обоснованного разрешения обращения на законной основе.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании имеющихся в деле доказательств, оценив имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что указанные в оспариваемом предупреждении обстоятельства антимонопольным органом в рассматриваемой ситуации доказаны, правомерность его вынесения по тем основаниям, которые в нем изложены, подтверждена.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 21 июля 2017 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2017 года по делу N А40-70986/17 оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Ивановской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

И.Ю. Григорьева Е.Е. Шевченко