Постановление Арбитражного суда Московского округа от 9 января 2019 г. N Ф05-21885/18 по делу N А41-24367/2018

город Москва

09 января 2019 г.

Дело N А41-24367/18

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 января 2019 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,

судей Григорьевой И.Ю., Каменской О.В.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье": Куракина М.В. (дов. от 10.12.2018 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) Контрольно-счетной палаты Московской области: Рубан Е.Н. (дов. N 40исх-2196 от 13.09.2018 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) Главного управления по информационной политике Московской области: не явились, извещены;

рассмотрев 26 декабря 2018 г. в судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Московской области

на решение Арбитражного суда Московской области от 12 июля 2018 г.,

принятое судьей Гвоздевым Ю.Г.,

на постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 г.,

принятое судьями Иевлевым П.А., Диаковской Н.В., Марченковой Н.В.,

по делу N А41-24367/18

по заявлению Государственного автономного учреждения Московской области "Издательский дом "Подмосковье" (ОГРН 1115047016908; 123007, г. Москва, ул. Магистральная, д. 14, стр. 8)

к Контрольно-счетной палате Московской области (107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 8), Главному управлению по информационной политике Московской области (143407; Московская область, г. Красногорск, бульвар Строителей, д. 1)

о признании незаконным и отмене представления в части,

УСТАНОВИЛ: Государственное автономное учреждение Московской области "Издательский дом "Подмосковье" (далее - ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье", учреждение, заявитель) является государственным автономным учреждением Московской области.

Собственником имущества учреждения является Московская область, полномочия собственника осуществляет Министерство имущественных отношений Московской области, полномочия учредителя осуществляет Главное управление по информационной политике Московской области.

Источниками финансирования деятельности учреждения являются средства бюджета, средства от приносящей доход деятельности, средства от иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, предусмотренными законодательством Российской Федерации и уставом, создано для обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти Московской области, событиях социально-экономической и культурной жизни Московской области путем производства, выпуска и распространения газетной продукции, других средств массовой информации, в том числе путем выполнения государственного задания (пункты 1.3, 2.1 - 2.7 Устава). Расходы на выполнение государственного задания финансируются за счет средств бюджета Московской области.

Распоряжением Главного управления по информационной политике Московской области (далее - ГУИП) от 30 декабря 2015 г. N 92 (с последующими изменениями) утверждено государственное задание учреждению на оказание государственных услуг (выполнение работ) по осуществлению издательской деятельности заявителем на 2016 год и на плановый период 2017 - 2018 годов.

В целях выполнения государственного задания между ГУИП и учреждением заключено соглашение от 31 декабря 2015 г. N 38 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на выполнение работ в 2016 году.

Размер субсидии составил 295 000 000 руб., которые в полном объеме перечислены учреждению в согласованные сроки.

Распоряжением ГУИП от 29 декабря 2016 г. N 92 (с последующими изменениями) утверждено государственное задание учреждению на оказание государственных услуг (выполнение работ) по осуществлению издательской деятельности заявителем на 2017 год и на плановый период 2018 - 2019 годов.

В целях выполнения государственного задания между ГУИП и учреждением заключено соглашение от 31 декабря 2016 г. N ГЗ/2 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на выполнение работ в 2017 году.

Размер субсидии по итогам 9 месяцев составил 213 000 000 руб., которые в полном объеме перечислены учреждению в согласованные сроки.

Контрольно-счетной палатой на основании приказа председателя КСП от 24 мая 2017 г. N 40П-35 (с последующими изменениями и дополнениями) проведено контрольное мероприятие использования бюджетных средств, результаты которого оформлены актом от 14 декабря 2017 г.

Согласно акту проверки, в деятельности учреждения зафиксированы нарушения.

На основании материалов проверки Контрольно-счетной палатой Московской области в адрес заявителя направлено представление от 17 января 2018 г. N 40Исх-66 с описанием выявленных нарушений по 14 пунктам и требованием о принятии мер по их устранению, включая возмещение в бюджет денежных средств, проведение проверок и привлечение виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Считая свои права нарушенными, ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Московской области, Главному управлению по информационной политике Московской области о признании недействительным представления от 17 января 2018 г. N 40Исх-66 в части пунктов 1 - 6, 8, 11, 12, 14 (с учетом уточнения требований).

Решением Арбитражного суда Московской области от 12 июля 2018 г., оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 г., заявленные требования удовлетворены в части признания незаконными пунктов 6, 12, 14 нарушений, указанных в представлении Контрольно-счетной палаты Московской области от 17 января 2018 г. N 40Исх-66. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе Контрольно-счетная палата Московской области просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

К кассационной жалобе приложен скриншот сайта счетной палаты, который подлежит возврату, поскольку в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрена возможность суда кассационной инстанции собирать и исследовать доказательства.

В отзыве на кассационную жалобу ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье" просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В заседании суда кассационной инстанции представитель Контрольно-счетной палаты Московской области поддержал доводы кассационной жалобы. Представитель ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье" возражал против ее удовлетворения.

Представитель Главного управления по информационной политике Московской области в заседание кассационной инстанции не явился.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов осуществляющих публичные полномочия должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества. Порядок и условия предоставления субсидий из бюджета субъекта РФ устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Предоставление предусмотренных настоящим пунктом субсидий осуществляется в соответствии с соглашениями о предоставлении субсидии, заключаемыми между органами государственной власти (органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия учредителя, и бюджетными или автономными учреждениями.

Постановлением Правительства Московской области от 28 декабря 2010 г. N 1212/60 утвержден Порядок определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Московской области бюджетным и автономным учреждениям Московской области.

Из пунктов 12, 13 Порядка следует, что предоставление субсидии учреждению осуществляется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя при соблюдении им следующих условий: использования субсидии в соответствии с целью, указанной в пункте 1 настоящего Порядка; утверждения органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, государственного задания Учреждению; заключения между органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и Учреждением соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в соответствии с типовой формой согласно приложению N 1 к настоящему Порядку.

Пунктом 15 Порядка предусмотрено, что учреждение несет ответственность за достоверность представляемых органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя, данных об использовании субсидии, а также за нецелевое использование средств субсидии в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С 2017 года порядок предоставления субсидий установлен постановление Правительства Московской области от 18 октября 2016 г. N 758/38, пунктами 25 и 36 которого установлены аналогичные условия предоставления субсидий и ответственность за их правильное использование.

Порядок проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Московской области установлен Федеральным законом от 07 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и Законом Московской области от 12 ноября 2010 г. N 135/2010-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Московской области".

Исходя из полномочий, указанных в статьях 268.1, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 16 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. N 6-ФЗ, статье 14 Закона Московской области от 12 ноября 2010 г. N 135/2010-ОЗ, в случае установления по результатам проведения контрольных мероприятий нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нормативных правовых актов, устанавливающих порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Московской области, в органы государственной власти Московской области, государственные органы Московской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области, проверяемые органы и организации и их должностным лицам вносится представление Контрольно-счетной палаты. Органы государственной власти Московской области, государственные органы Московской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области, проверяемые органы и организации и их должностные лица в течение одного месяца со дня получения представления Контрольно-счетной палаты обязаны уведомить Контрольно-счетную палату в письменной форме о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах, в том числе о возмещении материального ущерба Московской области или возмещению причиненного вреда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение представления Контрольно-счетной палаты влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Московской области. Представление может быть оспорено в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания незаконными пунктов 6, 12, 14 предписания, суды исходили из следующего.

Пунктом 6 спорного предписания установлено, что в нарушении пункта 6.3 Положения об оплате труда ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье", утвержденного приказом директора ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье" от 04 января 2012 г. N 001-кд, выплата ежемесячной премии по результатам работы работникам учреждения осуществлялась по приказу директора учреждения без оценки эффективности деятельности.

Между тем, осуществление премиальных выплат относится к непосредственной компетенции руководителя учреждения, является неотъемлемым элементом его управленческой деятельности и осуществляется по его усмотрению при наличии соответствующих средств на эти цели на условиях, определенных трудовым договором и локальными нормативными правовыми актами.

Отсутствие в трудовых договорах специально установленных критериев оценки эффективности деятельности работника не является препятствием для осуществления премиальных выплат и не означает, что такие выплаты производились без оценки эффективности деятельности конкретных работников (пункты 3.6 - 3.9, 3.12.3.13 Устава учреждения).

Законодательство Российской Федерации не содержит императивной нормы, предусматривающей требования к показателям и критериям оценки эффективности деятельности работников при заключении трудового договора.

Согласно части 5 статьи 57 Трудового кодекса Российской Федерации невключение в трудовой договор каких-либо прав и (или) обязанностей работника и работодателя, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, а также прав и обязанностей работника и работодателя, вытекающих из условий коллективного договора, соглашений, не может рассматриваться как отказ от реализации этих прав или исполнения этих обязанностей.

Постановление Правительства Московской области от 20 июля 2007 г. N 535/26 "Об оплате труда работников государственных учреждений средств массовой информации Московской области" не распространяется на учреждение.

Пунктом 12 спорного представления установлено, что при принятии решений о проведении закупок с начальной (максимальной) ценой от 5 млн. рублей учреждением не включен в состав комиссии по осуществлению закупок представитель Главного управления по информационной политике Московской области, тем самым не учтены положения абзаца третьего пункта 3 постановления Правительства Московской области от 19 августа 2014 г. N 666/31 "О мерах по реализации Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в Московской области.

Признавая незаконным указанный пункт представления, суды указали на пункт 3 постановления Правительства Московской области от 19 августа 2014 г. N 666/31 "О мерах по реализации Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в Московской области", которым заказчикам рекомендовано при принятии решения о проведении закупки с начальной (максимальной) ценой от 5 млн. рублей предусмотреть возможность включения в состав комиссии по осуществлению закупок (за исключением хозяйственных обществ) представителя центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, государственного органа Московской области, в ведомственном подчинении которого находится заказчик (по согласованию).

Данная норма носит рекомендательный характер и не может быть указана в качестве нарушения в деятельности учреждения.

Пунктом 14 спорного представления установлено, что в 2016 г. и 1 полугодии 2017 г. ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье" за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания оплачивало услуги (работы) сторонних специалистов, несмотря на то, что в штате учреждения имелись работники, исполняющие аналогичные функции, оплата труда которых также осуществлялась за счет средств названной субсидии. В результате чего сумма расходов, произведенных за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, несоответствующих принципу эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в 2016 году составило 50 180,01 тыс. рублей, в 1 полугодии 2017 года - 28 945,1 тыс. рублей.

Признавая незаконным данный пункт спорного представления, суды исходили из того, что само по себе заключение договоров с третьими лицами нарушением бюджетного законодательства не является.

Отклоняя довод Контрольно-счетной палаты Московской области о том, что указанные пункты представления никаких прав, обязанностей, ограничений в отношении ГАУ МО "Издательский дом "Подмосковье" не устанавливают, и, следовательно, сами по себе не влекут для него правовых последствий, суды правомерной указали, что представление является ненормативным правовым актом и носит обязательный характер.

Спорное представление содержит обязательную для учреждения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования.

Кроме того, спорное представление принято по результатам проведенной проверки и является обязательным к исполнению, а его неисполнение влечет за собой наступление ответственности.

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в части указанных пунктов представления.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию Контрольно-счетной палаты Московской области, всем приведенным доводам была дана надлежащая правовая оценка судами двух инстанции, с которой суд кассационной инстанции согласен.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция не усматривает каких-либо нарушений норм материального или процессуального права, которые могли бы служить основанием к отмене или изменению обжалуемых судебных актов.

Учитывая изложенное обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 12 июля 2018 г., постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 г. в обжалуемой части по делу N А41-24367/18 оставить без изменения, кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.А.Ананьина

Судьи

И.Ю.Григорьева О.В.Каменская