Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29 декабря 2018 г. N Ф05-19717/18 по делу N А40-49766/2018

г. Москва

29 декабря 2018 г.

Дело N А40-49766/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26.12.2018.

Полный текст постановления изготовлен 29.12.2018.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Каменской О.В., Кузнецова В.В.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу - общества с ограниченной ответственностью "Кинешемский городской молочный завод" - извещено, представитель не явился;

от Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - до перерыва: извещено, представитель не явился, после перерыва: Салихова М.М. (представителя по доверенности от 28.11.2018);

рассмотрев 20.12.2018 - 26.12.2018 (объявлялся перерыв) в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Кинешемский городской молочный завод"

на решение Арбитражного суда города Москвы

от 22.05.2018,

принятое судьей Нариманидзе Н.А.,

на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда

от 09.08.2018,

принятое судьями Захаровым С.Л., Каменецким Д.В., Пронниковой Е.В.,

по делу N А40-49766/2018

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кинешемский городской молочный завод"

к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

об оспаривании действий, бездействия,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Кинешемский городской молочный завод" (далее - общество, ООО "КГМЗ") обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление), в котором просило:

- признать незаконными действия управления по возвращению заявления о переоформлении лицензии от 26.02.2009 N ВП-16-000510 (ЖКСХ), выраженные в письме от 17.01.2017 N 11-17/194-л;

- признать незаконным бездействие управления, выраженное в не переоформлении данной лицензии.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 22.05.2018, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2018, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе общество просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, неполное исследование доказательств по делу, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

Общество, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

От управления поступил отзыв на кассационную жалобу.

Отзыв приобщен к материалам дела.

Представитель управления в судебном заседании возражал против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве на нее.

Изучив материалы дела, выслушав представителя управления, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов ввиду следующего.

Как установлено судами и следует из материалов дела, открытым акционерным обществом "Кинешемский городской молочный завод" (далее - ОАО "КГМЗ") была получена лицензия от 26.02.2009 N ВП-16-000510 (ЖКСХ) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов (далее также - лицензия) сроком действия до 26.04.2014, предусматривающая перечень работ, предусмотренных Перечнем работ и услуг, выполняемых при эксплуатации взрывопожарных производственных объектах, являющимся приложением к Положению о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 N 599.

В связи с реорганизацией юридического лица в форме преобразования путем изменения организационно-правовой формы организации (с ОАО "КГМЗ" в ООО "КГМЗ") - общество обратилось в управление с заявлением от 16.11.2016 о переоформлении лицензии (от 30.11.2016 вх. N 11-15441л)

Управление, рассмотрев это заявление, направило обществу письмо N 11-17/5968 об устранении нарушений, в котором указало, что лицензируемый вид деятельности, а также перечень работ, выполняемых в составе лицензируемого вида деятельности, приведенные в заявлении о переоформлении лицензии, не соответствуют лицензируемому виду деятельности и перечню работ, содержащимся в лицензии; лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов от 26.02.2009 N ВП-16-000510 (ЖКСХ) подлежит переоформлению ввиду изменения наименования лицензируемого вида деятельности в связи с внесением изменений в перечень работ, выполняемых в составе лицензируемого вида деятельности.

Ознакомившись с этим письмом, общество 13.01.2017 направило управлению письмо вх. N 11-505-л, к которому приложило измененное заявление о переоформлении лицензии исключительно в связи с реорганизацией юридического лица (ОАО "КГМЗ") в форме преобразования в ООО "КГМЗ".

В письме общество пояснило, что не намерено вносить изменения в указанный в лицензии перечень выполняемых работ, оказываемых услуг.

Рассмотрев заявление общества, управление письмом от 17.01.2017 N 11-17/194-л возвратило ему заявление о переоформлении лицензии с приложенными к нему документами, указав на то, что общество не представило документы, определенные пунктом 9 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II, III классов опасности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 N 492 (далее - Положение о лицензировании N 492).

Не согласившись с управлением, общество обратилось в арбитражный суд, заявив два требования: об оспаривании действий управления по возвращению заявления о переоформлении лицензии и об оспаривании бездействия управления по не переоформлению лицензии.

Указывая на обращение общества в суд только с одним требованием (о признании незаконными действий управления по возвращению заявления) и отказывая ему в удовлетворении заявления, суд первой инстанции, и, оставляя решение суда без изменения, апелляционный суд, руководствуясь нормами части 6.1 статьи 22, статьи 18 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее также - Закон о лицензировании, Закон N 99-ФЗ), Положения о лицензировании N 492 сделали вывод о том, что лицензия общества содержит перечень работ, не предусмотренный действующим законодательством, поскольку с 01.07.2013 отменено раздельное лицензирование эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов и химически опасных производственных объектов, применяется единый порядок.

Из решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда следует, что предоставленная обществу лицензия подлежала переоформлению не только на основании части 1 статьи 18 Закона о лицензировании (в связи с реорганизацией юридического лица в форме преобразования), но и на основании части 6.1 статьи 22 Закона о лицензировании в порядке иных положений статьи 18 данного Закона.

Действительно, принятый 04.05.2011 Закон о лицензировании в качестве отдельных видов деятельности, требующих получения лицензии в части 1 статьи 12 предусмотрел следующие виды деятельности:

1) эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов и

2) эксплуатацию химически опасных производственных объектов.

В последующем (в 2013 году) Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ в часть 1 статьи 12 Закона о лицензировании были внесены изменения, в результате которых эти два вида деятельности были объединены в один вид деятельности. С учетом данных изменений Закон о лицензировании с 01.07.2013 стал предусматривать "эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности" как вид деятельности, требующий получения лицензии.

При этом в 2014 году (с 15.11.2014) статья 22 Закона о лицензировании была дополнена Федеральным законом от 14.10.2014 N 307-ФЗ частью 6.1 статьи 22 следующего содержания: лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, лицензии, не содержащие перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, и лицензии, содержащие перечни работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если нормативными правовыми актами Российской Федерации в указанные перечни внесены изменения, подлежат переоформлению в порядке, установленном настоящей статьей, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности (выполнению работ, оказанию услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности).

Тем самым Закон о лицензировании стал предусматривать переоформление следующих лицензий:

1) лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены,

2) лицензии, не содержащие перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, и

3) лицензии, содержащие перечни работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если нормативными правовыми актами Российской Федерации в эти перечни внесены изменения.

При этом, по сути, суды исходили из того, что эти положения Закона о лицензировании подлежат применению не только к лицензиям, предоставленным после вступления в силу Федерального закона N 307-ФЗ, то есть с 15.11.2014, но и к ранее выданным лицензиям.

Между тем суды не учли следующее.

В соответствии частью 3 статьи 22 Закона N 99-ФЗ лицензии на указанные в части 1 статьи 12 настоящего Закона виды деятельности, которые предоставлены и срок действия которых не истек до дня вступления в силу настоящего Закона, действуют бессрочно.

Согласно части 4 статьи 22 данного Закона о лицензировании предоставленные до дня вступления в силу настоящего Закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в порядке, установленном статьей 18 настоящего Закона, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности.

На дату вступления в силу Закона о лицензировании (03.11.2011) наименование вида деятельности, на которую обществом 26.02.2009 была получена лицензия N ВП-16-000510 (ЖКСХ) - "эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов" не изменилось, поэтому выданная обществу до дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов сроком действия до 26.04.2014 в соответствии с частями 3 и 4 статьи 22 данного Закона стала бессрочной и не требовала переоформления.

Закон N 22-ФЗ, которым изменена статья 12 Закона о лицензировании, а именно: изменено наименование вида деятельности, подлежащей лицензированию (с эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности), не содержит требования об обязательном переоформлении уже выданных лицензий.

Данная норма Закона N 22-ФЗ (пункт 3 статьи 8) вступила в силу с 01.07.2013.

В силу части 5 статьи 10 Закона N 22-ФЗ предоставленные до 01.07.2013 лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов и лицензии на эксплуатацию химически опасных производственных объектов сохраняют свое действие после дня вступления в силу данного Закона. Ранее выданные лицензии предоставляют их лицензиатам право осуществлять эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности в соответствии с перечнем выполняемых работ, указанных в таких лицензиях. К таким лицензиям применяются положения законодательства Российской Федерации, регулирующие лицензирование деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

Положения части 6.1 статьи 22 Закона N 99-ФЗ вступили в силу 15.11.2014, следовательно, они не могут распространять свое действие на уже действующую бессрочную лицензию, которая на момент оформления и на дату изменения организационно-правовой формы общества соответствовала действующему законодательству.

Ни Закон N 22-ФЗ, ни Закон N 307-ФЗ не содержат положений, указывающих на их применение к правоотношениям, возникшим до их принятия.

Данная правовая позиция отражена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 23.11.2017 N 306-КГ17-17419 по делу N А65-31341/2016 со сходными обстоятельствами и правовыми вопросами.

Таким образом, лицензия общества не подлежала переоформлению на основании части 6.1 статьи 22 Закона о лицензировании.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Закона N 99-ФЗ лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

Как указано в части 2 данной статьи Закона о лицензировании, до переоформления лицензии в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности, за исключением его осуществления по адресу, не указанному в лицензии, или по истечении срока, определенного частью 5 настоящей статьи, и (или) выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, но не указанных в лицензии.

Согласно части 3 статьи 18 Закона для переоформления лицензии лицензиат, его правопреемник или иное предусмотренное федеральным законом лицо представляет в лицензирующий орган, предоставивший лицензию, либо направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении заявление о переоформлении лицензии с указанием реквизитов документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за переоформление лицензии, и оригинал действующей лицензии на бумажном носителе или лицензию в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.

Согласно части 10 статьи 18 Закона в случае изменения наименования юридического лица, в заявлении о переоформлении лицензии указываются новые сведения о лицензиате и данные документа, подтверждающего факт внесения соответствующих изменений в единый государственный реестр юридических лиц.

Согласно части 7 статьи 18 Закона при намерении лицензиата осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в заявлении о переоформлении лицензии указываются этот адрес и сведения, подтверждающие соответствие лицензиата лицензионным требованиям при осуществлении лицензируемого вида деятельности по этому адресу. Перечень таких сведений устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

Согласно части 9 статьи 18 Закона при намерении лицензиата внести изменения в указанный в лицензии перечень выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, в заявлении о переоформлении лицензии указываются сведения о работах, об услугах, которые лицензиат намерен выполнять, оказывать, или о работах, об услугах, выполнение, оказание которых лицензиатом прекращаются. При намерении лицензиата выполнять новые работы, оказывать новые услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности, в заявлении о переоформлении лицензии также указываются сведения, подтверждающие соответствие лицензиата лицензионным требованиям при выполнении данных работ, оказании данных услуг. Перечень таких сведений устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

Согласно части 17 статьи 18 Закона переоформление лицензии в случаях, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, осуществляется лицензирующим органом после проведения в установленном статьей 19 настоящего Федерального закона порядке проверки соответствия лицензиата лицензионным требованиям при выполнении новых работ, оказании новых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, и (или) при осуществлении лицензируемого вида деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в срок, не превышающий тридцати рабочих дней со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов.

Таким образом, статья 18 Закона о лицензировании в зависимости от оснований переоформления лицензии (1: реорганизация юридического лица в форме преобразования, изменение его наименования, адреса места нахождения, изменение места жительства, имени, фамилии и отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность; 2: изменение адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) устанавливает разный порядок переоформления и разные требования к предоставляемым документам.

Различие в переоформлении лицензии по данным основаниям прослеживается и в налоговом законодательстве.

Согласно пункту 92 части 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина уплачивается за переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, и (или) приложения к такому документу в связи с внесением дополнений в сведения об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности, о выполняемых работах и об оказываемых услугах в составе лицензируемого вида деятельности, уплачивается в размере 3 500 рублей, а за переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, и (или) приложения к такому документу в других случаях - 750 рублей.

Пунктом 9 Положения о лицензировании N 492, который указало управление, возвращая обществу заявление (со ссылкой на непредставление необходимых документов), предусматривает документы и сведения, которые лицензиат должен предоставить с заявлением о переоформлении лицензии, содержащим наименование новых работ, при намерении выполнять работы, составляющие лицензируемый вид деятельности.

При этом, как указали суды, общество в письме от 13.01.2017 вх. N 11-505-л, к которому приложило измененное заявление о переоформлении лицензии, пояснило управлению, что просит переоформить лицензию исключительно в связи с реорганизацией юридического лица (ОАО "КГМЗ") в форме преобразования в ООО "КГМЗ".

Между тем проверять это заявление, суды не стали, равно как и не дали полностью оценку содержанию письма управления от 17.01.2017 N 11-17/194-л о возвращении заявления о переоформлении лицензии с приложенными документами, в связи с которым общество и обратилось в суд по настоящему делу.

Довод управления о том, что лицензия общества содержит перечень работ, не предусмотренный действующим законодательством, поддержан судами первой и апелляционной инстанций без учета Перечня выполняемых работ на взрывопожарных и химически опасных производственных объектах I, II, III классов опасности, являющегося приложением к Положению о лицензировании N 492, норм части 5 статьи 10 Закона N 22-ФЗ и без указания тех работ, которые содержатся в лицензии общества.

Кроме того, суды упустили, что общество оспорило по данному делу не только действия управления по возвращению заявления о переоформлении лицензии, выраженные в письме от 17.01.2017 N 11-17/194-л, но и бездействие управления, выраженное в не переоформлении данной лицензии.

Указав, что общество дважды обращалось в управление с заявлениями о переоформлении лицензии - с письмами от 30.11.2016 вх. N 11-15441л и от 13.01.2017 вх. N 11-505-л, суды не разрешили вопрос о том, в не переоформлении лицензии по какому из заявлений общество усмотрело бездействие управления.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Суды не уточнили, какую цель преследовало общество, заявляя требование не только о признании незаконными действий управления по возвращению заявления о переоформлении лицензии, но и требование о признании незаконным бездействия управления, выраженного в не переоформлении данной лицензии, не выяснили может ли, по мнению общества, такая цель достигнута в результате рассмотрения лишь одного из данных требований, и не предложили обществу рассмотреть вопрос о том, настаивает ли общество на удовлетворении и того, и другого из указанных требований.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Согласно пункту 3 части 4 и пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий, бездействия органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным, решения, действия, бездействия незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

По смыслу положений главы 24 АПК РФ возложение обязанности совершить определенные действия рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя, их восстановления и должно соответствовать нарушенному праву с учетом обстоятельств дела. При выборе способа устранения нарушенного права арбитражный суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения, и не связан конкретными формулировками требования заявителя об устранении нарушения, равно как и выбором им того или иного способа восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Тем не менее, это не исключает необходимость выяснения, какой способ, по мнению общества, позволит восстановить его права и законные интересы в случае признания незаконными действий управления по возврату заявления общества о переоформлении лицензии либо бездействия управления, выраженного в не переоформлении данной лицензии.

Согласно части 3 статьи 18 Закона для переоформления лицензии общество должно было представить в управление заявление о переоформлении лицензии с указанием реквизитов документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за переоформление лицензии, и оригинал действующей лицензии на бумажном носителе или лицензию в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.

Были выполнены обществом все эти требования или нет, суды не выяснили. Оплатило ли общество государственную пошлину за переоформление лицензии, если да, то в каком размере, представитель управления в судебном заседании суда округа пояснить затруднился.

При таких обстоятельствах исключалась возможность разрешения вопроса (в случае применения положений части 2, пункта 3 части 4 и пункта 3 статьи 201 АПК РФ) о том, следует ли обязать управление повторно рассмотреть заявление общества от 13.01.2017 вх. N 11-505-л либо обязать управление переоформить лицензию общества.

Ввиду того, что для рассмотрения дела требуется исследование и оценка доказательств, дополнительное выяснение обстоятельств, что выходит за рамки полномочий суда кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 АПК РФ, с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо принять во внимание указанное, дать оценку доказательствам с учетом положений статей 71, 162 АПК РФ и в случае подтверждения либо неподтверждения тех или иных обстоятельств принять основанный на них судебный акт при правильном применении норм права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 22.05.2018 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2018 по делу N А40-49766/2018 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Шевченко Е.Е.

Судьи

Каменская О.В. Кузнецов В.В.