Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27 февраля 2019 г. N Ф05-874/19 по делу N А41-42390/2018

г. Москва

27 февраля 2019 г.

Дело N А41-42390/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 20.02.2019.

Полный текст постановления изготовлен 27.02.2019.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е. Е.,

судей Ананьиной Е.А., Григорьевой И.Ю.,

при участии в заседании:

от Администрации городского округа Чехов Московской области - извещена, представитель не явился,

от индивидуального предпринимателя Отвечалиной Я.А. - Власенкова А.Ю. (представителя по доверенности от 22.10.2018),

рассмотрев 20.02.2019 в судебном заседании кассационную жалобу

Администрации городского округа Чехов Московской области

на решение от 26.09.2018

Арбитражного суда Московской области,

принятое судьей Богатиной Ю. Г.,

на постановление от 30.11.2018

Десятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Боровиковой С.В., Коноваловым С.А., Немчиновой М.А.,

по заявлению Администрации городского округа Чехов Московской области

к индивидуальному предпринимателю Отвечалиной Я.А.

об обязании прекратить деятельность в форме организации розничного рынка без установленного разрешения, об обязании прекратить нецелевое использование земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа Чехов Московской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Московской области с иском к индивидуальному предпринимателю Отвечалиной Яне Андреевне (далее - предприниматель), в котором с учетом принятых судом уточнений просила:

- обязать предпринимателя прекратить деятельность в форме организации розничного рынка без установленного разрешения;

- обязать предпринимателя прекратить использование земельного участка с кадастровым номером 50:31:0030308:2 площадью 3001 кв. м., расположенного по адресу: Московская область, Чеховский р-н, с.п. Любучанское, в районе д. Гавриково, не в соответствии с целевым назначением.

Решением Арбитражного суда Московской области от 26.09.2018 по делу N А41-42390/2018, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2018, администрации отказано в удовлетворении иска.

В кассационной жалобе администрация просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

Администрация, извещенная надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направила, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в ее отсутствие.

В судебном заседании представитель предпринимателя возражал против удовлетворения кассационной жалобы, просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Изучив материалы дела, выслушав представителя предпринимателя, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, а также соответствие выводов в указанных судебных актах фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, суд округа пришел к выводу о том, что обжалуемые судебные акты не подлежат отмене ввиду следующего.

Судами указано, что в собственности предпринимателя находится земельный участок с кадастровым номером 50:31:0030308:2 площадью 3001 кв. м., категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: Московская область, Чеховский р-н, с.п. Любучанское, в районе д. Гавриково, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 01.03.2018.

Как следует из актов осмотра от 20.01.2017 N 21, от 12.09.2018 N 289, на земельном участке расположены здания и сооружения, используемые в целях организации общественного питания (кафе), реализации товаров для нужд ремонта, строительства садоводства, рыболовства, осуществляется продажа слабоалкогольной продукции, организовано помещение для шиномонтажа.

Согласно протоколу от 28.10.2016 N 28/Р на заседании Московской областной межведомственной комиссии по вопросам потребительского рынка принято решение об отнесении торговых объектов предпринимателя к категории розничных рынков, не соответствующих действующему законодательству с учетом изменений, вступивших в силу с 01.01.2013, не находящихся в стадии реконструкции, не намеренных прекращать осуществление торговой деятельности.

В отношении предпринимателя Чеховским городским прокурором возбуждено дело об административном производстве по факту использования земельного участка не по целевому назначению.

Полагая, что земельный участок с кадастровым номером 50:31:0030308:2 используется не по целевому назначению, поскольку на нем ведется деятельность в виде розничного рынка, администрация направила предпринимателю требования от 23.01.2017, от 09.11.2017 о прекращении осуществления незаконной торговой деятельности в виде организации розничного рынка, демонтаже торговых объектов и о необходимости использования земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования.

Исходя из того, что данные требования не были исполнены предпринимателем в добровольном порядке, администрация обратилась в арбитражный суд с иском к предпринимателю, в котором просила обязать предпринимателя прекратить деятельность в форме организации розничного рынка без установленного разрешения и прекратить использование земельного участка с кадастровым номером 50:31:0030308:2 площадью 3001 кв. м. не в соответствии с целевым назначением.

Федеральным законом от 30.12.2006 N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - Закон N 271-ФЗ) урегулированы отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а также права и обязанности лиц, осуществляющих указанную деятельность.

Согласно статье 3 Закона N 271-ФЗ под розничным рынком понимается - имущественный комплекс, предназначенный для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на основе свободно определяемых непосредственно при заключении договоров розничной купли-продажи и договоров бытового подряда цен и имеющий в своем составе торговые места; деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничном рынке - продажа товаров, выполнение работ, оказание услуг, осуществляемые соответственно по договору розничной купли-продажи и договору бытового подряда; управляющая рынком компания - юридическое лицо, которому принадлежит рынок, которое состоит на учете в налоговом органе по месту нахождения рынка и имеет разрешение на право организации рынка, полученное в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; торговое место - место на рынке (в том числе павильон, киоск, палатка, лоток), специально оборудованное и отведенное управляющей рынком компанией, используемое для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) и отвечающее требованиям, установленным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится рынок и управляющей рынком компанией.

В силу статьи 4 Закона N 271-ФЗ рынок организуется в соответствии с планом, предусматривающим организацию рынков на территории субъекта Российской Федерации и утвержденным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с архитектурными, градостроительными и строительными нормами и правилами, с проектами планировки и благоустройства территории субъекта Российской Федерации и территории муниципального образования и с учетом потребностей субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа. Потребности субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа определяются исходя из необходимости обеспечения населения муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного субъекта Российской Федерации, теми или иными товарами. Планом, указанным в части 1 настоящей статьи, должны предусматриваться места расположения предполагаемых рынков, их количество и типы.

Частью 3 статьи 4 Закона N 271-ФЗ определено, что рынок может быть организован юридическим лицом, которое зарегистрировано в установленном законодательством Российской Федерации порядке и которому принадлежат объект или объекты недвижимости, расположенные на территории, в пределах которой предполагается организация рынка, на основании разрешения, выданного в установленном Правительством Российской Федерации порядке органом местного самоуправления, определенным законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона Московской области от 16.03.2007 N 41/2007-ОЗ "Об организации и деятельности розничных рынков на территории Московской области" рынки на территории Московской области организуются в соответствии с планом организации рынков на территории Московской области, утверждаемым Правительством Московской области.

Согласно статье 12 Закона N 271-ФЗ оборудование рынка осуществляется управляющей рынком компанией.

На рынке должны быть: 1) оборудованы торговые места в соответствии со схемой их размещения, административно-хозяйственные помещения и места общего пользования; 2) организована обособленная от торговых мест стоянка для автотранспортных средств лиц, с которыми заключены договоры о предоставлении торговых мест, продавцов и покупателей; 3) оборудованы места для размещения средств пожаротушения и оповещения граждан о случаях возникновения аварийных или чрезвычайных ситуаций; 4) оборудовано доступное для обозрения место, на котором размещаются: а) информация, содержащая схему размещения на рынке торговых мест; б) схема эвакуации при возникновении аварийных или чрезвычайных ситуаций; в) информация о правилах привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников) и об ответственности за нарушение этих правил; г) перечень отдельных категорий граждан, которым предоставлено право внеочередного обслуживания на рынке; д) информация о порядке и об условиях предоставления торговых мест, в том числе о размере платы за предоставление торгового места; е) информация о наличии свободных торговых мест и об их назначении, а также о сроках прекращения действия договоров о предоставлении торговых мест; ж) номер или номера телефонов руководителя управляющей рынком компании; з) информация, предусмотренная законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей; и) обеспечивающие связь с соответствующими контрольными и надзорными органами, а также с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления номера телефонов (номера телефонов "горячей линии") для обращений лиц, с которыми заключены договоры о предоставлении торговых мест, продавцов и покупателей.

При входе на рынок должна быть размещена вывеска, оформленная на русском языке и при необходимости на других языках народов Российской Федерации, с указанием типа рынка, его наименования, режима его работы, наименования управляющей рынком компании.

Согласно статье 13 Закона N 271-ФЗ содержание рынка осуществляется управляющей рынком компанией. Рынок, в том числе помещения административно-хозяйственного назначения и места общего пользования, должен содержаться в надлежащем санитарном и техническом состоянии.

На рынке должны обеспечиваться своевременные уборка и мероприятия по его благоустройству.

Для нормального функционирования рынка должны быть обеспечены условия по энерго-, тепло- и водоснабжению, а также надлежащие условия для приемки, хранения, продажи товаров.

В силу статьи 14 Закона N 271-ФЗ в целях организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке управляющей рынком компанией организуются охрана рынка, участие в поддержании общественного порядка на рынке, обеспечивается осуществление продажи товаров, соответствующих типу рынка, устанавливается режим работы рынка.

Признавая иск администрации не подлежащим удовлетворению исходя из приведенных положений Закона N 271-ФЗ, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что материалами дела не подтверждается, что предпринимателем осуществляется деятельность по организации розничного рынка в том понятии, которое содержится в статье 3 Закона N 271-ФЗ.

Суды указали, что в соответствии с предусмотренным статьей 3 Закона N 271-ФЗ понятием управляющей рынком компанией может быть только юридическое лицо, имеющее разрешение на право организации рынка, в то время как в рассматриваемом случае постановление вынесено в отношении индивидуального предпринимателя, соответствующего разрешения не имеющего.

Суды сочли, что отнесение предпринимателя Московской областной межведомственной комиссией по вопросам потребительского рынка к 3-ей категории (розничные рынки, не соответствующие действующему законодательству с учетом изменений, вступивших в силу с 01.01.2013, не находящиеся в стадии реконструкции, продолжающие незаконную торговую деятельность) не свидетельствует том, что предприниматель является управляющей рынком компанией либо лицом организовавшим розничный рынок в том понятии, которое указано в статье 3 Закона N 271-ФЗ.

Суды также отметили, что фотоматериалами, приложенными к актам осмотра, также не подтверждается факт соответствия торгового пространства требованиям к организации и инфраструктуре розничного рынка.

Суды признали, что из указанных актов следует, что на территории земельного участка с кадастровым номером 50:31:0030308:2, принадлежащего предпринимателю на праве собственности, размещены кафе, торговые прилавки, имеются помещения для хранения и реализации товаров для нужд ремонта, строительства садоводства, рыболовства, осуществляется продажа слабоалкогольной продукции, организовано помещение для шиномонтажа.

Вместе с тем, по мнению судов, администрацией не представлено доказательств, подтверждающих правоотношения предпринимателя и лицами, осуществляющими указанную торговую деятельность и оказание услуг, доказательств принадлежности предпринимателю торговых и складских помещений, либо доказательств, подтверждающих предоставление в аренду спорного земельного участка для размещения указанных сооружений. Администрацией не представлено надлежащих и достаточных доказательства, кем осуществляется торговля, на основании каких документов, с кем заключались договоры аренды, не получены объяснения продавцов о том, на каком основании они осуществляют торговлю и иные доказательства, на основании которых можно прийти к однозначному выводу о наличии на спорной территории розничного рынка.

Данные указания судов основаны на неправильном применении норм права.

Несоблюдение тех или иных требований федерального законодательства и законодательства Московской области к организации и деятельности розничных рынков (в частности, право организации розничного рынка юридическим лицом) само по себе не опровергало и не исключало фактическое размещение розничного рынка и организацию такого рынка на земельном участке с кадастровым номером 50:31:0030308:2 площадью 3001 кв. м. (категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства), осуществление на нем соответствующей деятельности (с нарушением установленных требований: в частности, физическим, а не юридическим лицом - предпринимателем, без разрешения и др.).

При этом суды установили, что, как указывается администрацией и следует из постановления Чеховского городского прокурора от 11.09.2018 о возбуждении дела об административном правонарушении, нежилые строения и земельный участок под ними, расположенные по адресу: Московская область, Чеховский р-н, с.п. Любучанское, в районе д. Гавриково, находятся в собственности у предпринимателя, торговые места и помещения переданы в аренду третьим лицам для организации и ведения предпринимательской деятельности (без указания конкретного вида деятельности). Из упомянутых актов осмотра следует, что на территории земельного участка с кадастровым номером 50:31:0030308:2, принадлежащего предпринимателю на праве собственности, размещены кафе, торговые прилавки, имеются помещения для хранения и реализации товаров для нужд ремонта, строительства садоводства, рыболовства, осуществляется продажа слабоалкогольной продукции, организовано помещение для шиномонтажа.

Принадлежность земельного участка предпринимателю суды также подтвердили.

Между тем суд округа не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов исходя из следующего.

В качестве нормативного обоснования обращения в арбитражный суд с иском об обязании предпринимателя прекратить деятельность в форме организации розничного рынка без установленного разрешения и прекратить использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением администрация ссылается на статью 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс, Кодекс), статью 17. 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

Статьей 72 Земельного кодекса предусматривается муниципальный земельный контроль.

Согласно пункту 1 статьи 72 Кодекса под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Согласно пункту 2 статьи 72 Кодекса муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Согласно пункту 5 статьи 72 Кодекса в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.

Согласно пункту 6 статьи 72 Кодекса в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии акта проверки, указанного в пункте 5 настоящей статьи, орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

Согласно пункту 7 статьи 72 Кодекса порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 8 статьи 72 Кодекса в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности за выявленное нарушение осуществляется в соответствии с указанным законодательством.

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ (муниципальный контроль) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 15 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения отнесено создание условий для обеспечения жителей города услугами торговли.

В соответствии с частью 1 статьи 53 АПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Между тем нормы, которые бы наделяли бы администрацию полномочиями на обращение в арбитражный суд с иском о прекращении торговой деятельности каких-либо лиц на земельном участке в защиту интересов неопределенного круга, федеральным законодательством не предусмотрены.

Земельным кодексом предусматривается государственный земельный контроль (статья 72).

Исходя из положений статьи 71 Земельного кодекса и иных норм законодательства администрация вправе была составить акт проверки и привлечь для проверки законности торговой деятельности предпринимателя соответствующий уполномоченный административный орган, наделенный полномочиями на принятие соответствующих мер воздействия в случае выявления нарушений.

Сходные выводы приведены, в частности, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.01.2015 N 308-КГ14-7196 по делу N А61-972/2013.

В данном случае, как установили суды, в отношении предпринимателя Чеховским городским прокурором возбуждено дело об административном производстве по факту использования земельного участка не по целевому назначению.

Административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием предусмотрена статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Помимо привлечения к административной ответственности при выявлении такого правонарушения может быть вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; предписание об устранении нарушений.

Исходя из указанного названный иск администрации к предпринимателю не подлежал удовлетворению.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 26.09.2018 постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2018 по делу N А41-42390/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.Е. Шевченко

Судьи

Е.А. Ананьина И.Ю. Григорьева