Постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 апреля 2019 г. N Ф05-4018/19 по делу N А40-140465/2018

г. Москва

04 апреля 2019 г.

N А40-140465/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Каменской О.В.,

судей Кузнецова В.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: Суранова Е.Г. по дов. от 14.09.2018, Юферова О.В. по дов. от 14.09.2018,

от заинтересованных лиц: 1. Лобова Е.Н. по дов. от 25.07.2016, 2. Варламов С.Н. по дов. от 08.08.2018, Белогуров А.С.по дов. от 21.12.2018;

от третьих лиц: не явились, извещены;

рассмотрев 03 апреля 2019 года в судебном заседании кассационную жалобу Правительства Магаданской области

на решение от 01 октября 2018 года

Арбитражного суда г. Москвы,

принятое судьей Кузиным М.М.

на постановление от 24 декабря 2018 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Кочешковой М.В., Марковой Т.Т., Суминой О.С.,

по делу N А40-140465/2018

по заявлению Правительства Магаданской области

к 1. Министерству финансов Российской Федерации, 2. Счетной палате Российской Федерации,

третьи лица: Управление Федерального казначейства по Магаданской области, Федеральное агентство водных ресурсов Российской Федерации

о признании недействительными представления Счетной палаты РФ от 09.12.2017 г. N ПР 09-303/09-03, приказов Министерства финансов РФ от 12.01.2018 г. N 10 и N 11,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Магаданской области (далее также - Заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Счетной палате Российской Федерации (далее - Заинтересованное лицо-1), Министерству финансов Российской Федерации (далее - Заинтересованное лицо-2, Минфин России) о признании недействительным Представления Счетной палаты Российской Федерации от 09.12.2017 г. N ПР 09-303/09-03 и признании незаконными приказов Министерства финансов Российской Федерации от 12.01.2018 г. N 10 и N 11 о бесспорном взыскании средств.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Управление Федерального казначейства по Магаданской области (далее также - УФК по Магаданской области), Федеральное агентство водных ресурсов Российской Федерации (далее также - Росовдресурсы).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 01 октября 2018 года, оставленным без изменения постановлением Девятого апелляционного суда от 24 декабря 2018 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с вынесенными судебными актами, Правительство Магаданской области обратилось в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просят решение и постановление отменить по причине неправильного применения норм права.

В обоснование своих кассационных жалоб Правительство Магаданской области ссылается на неправильное применение судами норм материального права.

До начала судебного разбирательства Счетной палатой Российской Федерации представлены письменные пояснения на кассационную жалобу. Письменные пояснения приобщаются к материалам дела, поскольку представлены в соответствии с требованиями, предусмотренными статьей 279 АПК РФ.

Представитель кассатора поддержал доводы своей кассационной жалобы.

Представитель Счетной палаты Российской Федерации возражал против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве.

Представитель Министерства финансов Российской Федерации возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Дело рассмотрено в порядке части 3 статьи 284 АПК РФ при неявке в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва не нее, заслушав лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов в указанных судебных актах фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция пришла к выводу, что обжалуемые решение и постановление подлежат оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная коллегия соглашается с выводами судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, сделанными исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с данной нормой права для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными, необходимо наличие в совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого акта, решения, действия закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Из установленных судебными инстанциями фактических обстоятельств по делу усматривается, что в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год проведено совместное контрольное мероприятие "Проверка использования в 2014-2016 годах и истекшем периоде 2017 года государственных средств, направленных на организацию и функционирование комплексной системы управления водными ресурсами на территории Дальневосточного федерального округа и выполнение задач Водной стратегии Российской Федерации" в Правительстве Магаданской области (далее - контрольное мероприятие).

По итогам контрольного мероприятия Губернатору Магаданской области - председателю Правительства Магаданской области было внесено Представление Счетной палаты Российской Федерации от 08.12.2017 г. N ПР 09-303/09-03 (далее - Представление) с указанием на выявленные нарушения и недостатки.

В пункте 1.4 Представления указывалось, что в рамках соглашений о предоставлении субсидии от 04.04.2016 г. N МТ-53/18, от 16.02.2017 г. N 052-09-090 в 2016-2017 годах Росводресурсами были предоставлены Правительству Магаданской области субсидии из федерального бюджета на капитальный ремонт объекта "Капитальный ремонт водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное Ольского района Магаданской области" по КБК глава 052 РЗ 04 ПР 0406 ЦСР 286005016 "Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности" ВР 522 "капитальный ремонт ГТС, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, а также ремонт и ликвидация бесхозяйных ГТС".

В ходе контрольного мероприятия Счетной палатой Российской Федерации установлено, что Правительством Магаданской области допущено направление и расходование полученных из федерального бюджета субсидий на финансирование капитального ремонта объекта "Капитальный ремонт водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное Ольского района Магаданской области" на выполнение мероприятий по устройству двух шпор в начале и в конце ГТС, а именно устройство шпоры N 1 на ПК0+03,30 и устройство шпоры N 2 на ПК11+94,90, то есть на изменение параметров объекта капитального строительства, его частей, при котором требуется изменение границ полос отвода, что согласно пунктам 14 и 14.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации является реконструкцией объекта, которая в соответствии с пунктом 2 Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 716, подлежит финансированию за счет средств федеральной адресной инвестиционной программы общей стоимостью 29 874,3 тыс. рублей, что свидетельствует о признаках нецелевого использования бюджетных средств.

Оспариваемыми Приказами Министерства финансов Российской Федерации от 12.01.2018 г. N 10 и N 11 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной систему Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета" указано на необходимость Федеральному казначейству исполнить бюджетную меру принуждения в отношении Правительства Магаданской области путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Магаданской области, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Магаданской области, по Приказу N 11 в сумме 7 344 900 рублей, по Приказу N 10 в сумме 29 874 300 рублей и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет.

Отказывая в удовлетворении требований, суды правомерно и обоснованно руководствовались следующим.

Сооружения инженерной защиты (в том числе дамбы) с учетом положений части 3 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации относятся к объектам капитального строительства.

В зависимости от конструктивных и иных характеристик дамбы могут относиться к объектам капитального строительства, являющимся линейными объектами (пункт 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1.3 Правил технической эксплуатации сооружений инженерной защиты населенных пунктов, утвержденных приказом Минстроя России от 29.12.1995 г. N 17-139, полоса отвода - часть территории и акватории, прилегающих к защитным сооружениям, ее размеры должны быть достаточны для производства работ по содержанию и ремонту сооружения.

Минимальные размеры отвода линейных сооружений указаны в Приложении 1 к вышеназванным Правилам, в отношении защитных дамб минимальная ширина полосы отвода от подошвы внутреннего и наружного откосов дамбы составляет 5 м.

Судами установлено, что в соответствии с распоряжением Администрации муниципального образования "Ольский район" Магаданской области от 10.02.2015 г. N 19-р "Об утверждении проектно-сметной документации" протяженность дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное составляет 1160 м., такая же протяженность дамбы N 1 значилась в реестре муниципального имущества муниципального образования "Ольский городской округ" (выписка из реестра по состоянию на 01.07.2016).

Также судами установлено, что из акта обследования состояния системы водоограждающих дамб N 1 - N 5 на р. Тауй в районе с. Балаганное от 20.05.2016 г., составленного во исполнение совместного межведомственного приказа ГУ МЧС России по Магаданской области, Северо-Восточного управления Ростехнадзора, Управления Росприроднадзора, Отдела водных ресурсов по Магаданской области Ленского БВУ, Министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области N 182/88/70/138/47/16/36/ОД от 12.04.2016 г., длина дамбы N 1 на момент обследования составляет 1050 м, проектная длина дамбы составляла 1160 м. В указанном акте отмечена необходимость устройства водоотводящих шпор на концевых участках дамбы для отбивания основного течения р. Тауй от разрушаемых концевых участков.

Согласно выписке из реестра муниципального имущества МО "Ольский городской округ" по состоянию на 01.07.2016 г. в разделе 2 "Недвижимость" значится система водоограждающих дамб на р. Тауй (дамбы N 1-5), находящаяся по адресу: Магаданская обл., Ольский р-н, с. Балаганное, р. Тауй, протяженностью 15,0 км, в том числе дамбы N 1-1,16 км.

Суды указывают, что в целях реализации указанных мероприятий Администрацией муниципального образования "Ольский городской округ" заключен муниципальный контракт от 04.10.2016 г. N 0347300005716000057-0133269-02 с ООО "Магаданская дорожная компания" на выполнение работ по объекту "Капитальный ремонт водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное" стоимостью 61 333 684,53 руб. (далее - контракт).

Согласно пункту 1.2 контракта перечень и объем работ, выполняемых подрядчиком, определяется техническим заданием и проектной документацией "Капитальный ремонт водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное".

Проектной документацией в основной период строительства были предусмотрены работы по созданию струенаправляющих шпор в начале и в конце дамбы с использованием камня d=0,6-1 м в объеме 4308,6 куб. м (шпора N 1 на ПК 0+03,30 и шпора N 2 на ПК 11+94,90).

В соответствии с разделом 2 "Проект полосы отвода" проектной документации (шифр 0347300005713000047-0079254-01-ППО) фактическая протяженность существующей дамбы 1159,95 м, определена при геодезической съемке, для защиты с. Балаганное от затопления предусматривается капитальный ремонт защитной дамбы протяженностью 1200 м.

Исходя из этого, проводимые работы по капитальному ремонту водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное приводят к увеличению протяженности сооружения с 1160 м до 1200 м.

При этом, суды указывают, что как видно из Плана полосы отвода дамбы N 1 (приложение "Б" к разделу 2 проектной документации), предусматривается расширение полосы отвода дамбы от ПК 0+0,00 (шпора 1) и от ПК 11+59,95 до ПК 12+14,40 (шпора 2) по отношению к проектной протяженности дамбы на дату ее ввода в эксплуатацию (1970 г.), обязательства по контракту были исполнены в соответствии с проектной документацией, что заявителем не опровергается.

Судами установлено, что в результате выполнения работ по контракту было произведено расширение дамбы и изменены параметры дамбы (ее участков (частей), при которых требуется изменение границ полосы отвода, что по смыслу положений статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации является реконструкцией объекта, а не его капитальным ремонтом.

Пунктом 1 статьи 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) осуществляется в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.

В соответствии с пунктом 2 Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 г. N 716, федеральная адресная инвестиционная программа представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений.

Вместе с тем суды указывают, что бюджетные ассигнования на выполнение работ по реконструкции водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное Магаданской области в федеральной адресной инвестиционной программе предусмотрены не были.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Судами также установлено, что по соглашению между Федеральным агентством водных ресурсов и Правительством Магаданской области от 16.02.2017 г. N 052-09-090 Правительству Магаданской области в 2017 году была предоставлена субсидия из федерального бюджета на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности в размере 40 000,0 тыс. руб. (приложение N 1 к соглашению), в соответствии с перечнем мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия из федерального бюджета, утвержденным постановлением Губернатора Магаданской области от 07.02.2017 г. N 18-п.

Постановлением Губернатора Магаданской области от 07.02.2017 г. N 18-п определен перечень мероприятий, софинансирование которых осуществляется за счет субсидии, выделенной в 2017 году бюджету Магаданской области на мероприятия в области использования и охраны водных объектов федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации" в 2012-2020 годах", в числе которых "Капитальный ремонт водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное" - 46 957,8 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 40 000,0 тыс. рублей, областного бюджета - 6 609,9 тыс. рублей, местного бюджета - 347,9 тыс. рублей.

Государственной программой Магаданской области "Природные ресурсы и экология Магаданской области" на 2014-2020 годы", утвержденной постановлением администрации Магаданской области от 07.11.2013 N 1083-па, предусмотрено основное мероприятие 3.10 "Капитальный ремонт водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное" с финансированием в 2017 году в общем размере 46 957,8 тыс. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета 40 000,0 тыс. руб.

С учетом изложенного, судами верно указано, что Счетной палатой Российской Федерации при проведении контрольного мероприятия было правомерно установлено, что действия Правительства Магаданской области, допустившего направление субсидии из федерального бюджета на оплату работ по реконструкции водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное, тогда как целевым назначением указанной субсидии являлся капитальный ремонт этой дамбы, содержат в себе признаки нецелевого использования бюджетных средств.

Судами с учетом части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации верно указано, что оценка соответствия видов работ, предусмотренных проектной документацией, целевому назначению выделенных на их производство средств к предмету экспертизы не относится.

Судами сделан правильный вывод о том, что в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета является основной задачей Счетной палаты Российской Федерации, в связи с чем действия Счетной палаты Российской Федерации по проверке целевого использования субсидии из федерального бюджета, выделенных на капитальный ремонт дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное, были осуществлены в пределах компетенции Счетной палаты Российской Федерации.

Кроме того, довод Заявителя о том, что работы по восстановлению шпор в сумме 6 301,9 тыс. руб. предусмотрены к финансированию исключительно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации правомерно отклонен судами, поскольку не нашел своего документального подтверждения в материалах дела.

Судами установлено, что на дату окончания контрольного мероприятия платежными поручениями за работы по капитальному ремонту дамбы N 1 на р. Тауй администрацией муниципального образования "Ольский городской округ" перечислено подрядчику - ООО "Магаданская дорожная компания" 29 874 300 рублей, при этом суды указывают, что из платежных поручений не следует, что источником финансирования части работ на сумму 6 301 900 рублей являлся бюджет Магаданской области.

Как указано в пункте 1.3 Представления, в рамках соглашения о предоставлении субсидии от 13.04.2016 г. N МТ-51/15, Росводресурсами в 2016 году была предоставлена Правительству Магаданской области из федерального бюджета субсидия на строительство объекта "Берегоукрепление и устройство дамбы обвалования в г. Сусумане на р. Берелех, Магаданская область" по КБК глава 052 РЗ 04 ПР 0406 ЦСР 2865016 "Субсидии на мероприятия федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" ВР 522 "Субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности".

В ходе контрольного мероприятия установлено, что Правительством Магаданской области при финансировании объекта капитального строительства "Берегоукрепление и устройство дамбы обвалования в г. Сусумане на р.Берелех, Магаданская область" допущено направление и расходование полученных из федерального бюджета субсидий на выполнение мероприятий по расчистке русла реки Берелех на участке дамбы N 1 и N 3 (протяженностью 660 метров и 720 метров), входящих в Перечень мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный приказом Минприроды России от 18.03.2008 N 61 и подлежащих согласно части 3 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации финансированию за счет субвенций из федерального бюджета, общей стоимостью 7 344,9 тыс. рублей, что свидетельствует о признаках нецелевого использования бюджетных средств.

Судами установлено, что на указанные участки работ по расчистке русла реки Берелех г. Сусуман Правительством Магаданской области ранее был разработан за счет субвенций проект "Руслоформирующие работы на р.Сусуман и р.Берелех в г. Сусуман", который предполагает выполнение указанных работ за счет субвенций (государственный контракт от 13.08.2012 г. N 03/сб-12 стоимостью 1 227,4 тыс. рублей с ООО "Восток Проект Строй").

В соответствии с частью 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Средства на осуществление передаваемых полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации).

Во исполнение статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 г. N 629 утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений.

В соответствии с пунктом 3 названных Правил органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством водных ресурсов целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, в соответствии с примерным перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Расчистка русел рек входит в примерный перечень мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 18.03.2008 N 61.

Также судами установлено, что в 2014 году Губернатором Магаданской области по согласованию с Федеральным агентством водных ресурсов был утвержден перечень мероприятий, направленных на достижение целевых прогнозных показателей и финансируемых за счет средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений в 2014 году, по Магаданской области. Под пунктом 4 названного перечня значились руслоформирующие работы на р. Сусуман и р. Берелех в г. Сусуман сроком завершения в 2016 году.

Субвенции из федерального бюджета бюджету Магаданской области на указанные цели были предоставлены по соглашению от 14.03.2014 г. N МТ-54/49, заключенному между Федеральным агентством водных ресурсов и Правительством Магаданской области.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области от 27.01.2014 г. N 36/14 была утверждена проектно-сметная документация по мероприятию "Руслоформирующие работы на р. Сусуман и р. Берелех в г. Сусуман", которая предусматривала работы по расчистке и дноуглублению участков русел рек Сусуман и Берелех.

Между Министерством природных ресурсов и экологии Магаданской области и ООО "Гидростройпроект" был заключен государственный контракт от 07.10.2014 N 01/сб-14 на выполнение мероприятия, направленного на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений (выполнение руслоформирующих работ на р. Сусуман и р. Берехел в г. Сусуман) со сроком окончания работ 30.11.2016 г.

Одновременно между Правительством Магаданской области и Федеральным агентством водных ресурсов были заключены соглашения от 17.12.2014 г. N МТ-51/19, от 15.08.2015 г. N МТ-51/12, от 13.04.2016 г. N МТ-51/15 о предоставлении в 2014-2016 годах из федерального бюджета субсидии бюджету Магаданской области на софинансирование мероприятий государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ) в области использования и охраны водных объектов в рамках реализации федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах" по направлению "Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений" (строительство, реконструкция объектов инженерной защиты, берегоукрепительных и иных сооружений в составе укрупненных инвестиционных проектов).

Во исполнение указанных соглашений мэрией г. Сусумана были заключены муниципальные контракты от 13.02.2015 г. N 01/а-15 с ООО "Гидростройпроект" и от 11.11.2015 г. N 29/а-15 с ООО "Производственно-коммерческая фирма "Техресурс" на выполнению работ по берегоукреплению и устройству дамбы обвалования в городе Сусумане на р. Берелех.

Технические задания данных контрактов (приложение N 1) предусматривали выполнение работ по расчистке русла р. Берелех, в том числе за счет субсидии из федерального бюджета, при этом контуры выполнения работ и зоны расчистки, приведенные на плане при проведении земляных работ при строительстве объекта "Берегоукрепление и устройство дамбы обвалования в г. Сусуман на р. Берелех" совпадают с контурами зоны расчистки, приведенные на плане при выполнение мероприятия "Руслоформирующие работы на р. Сусуман и р. Берелех в г. Сусуман".

Судами сделан правильный вывод о том, что мероприятия по расчистке русла реки Берелех, предусмотренные проектной документацией по объекту "Берегоукрепление и устройство дамбы обвалования в г. Сусуман на р. Берелех" и выполненные в рамках муниципальных контрактов от 13.02.2015 г. N 01/а-15 и от 11.11.2015 N 29/а-15, а также принятые заказчиком по актам о приемке выполненных работ от 10.05.2016 г. N 7 и от 29.02.2016 г. N 3 на общую сумму 7 344,9 тыс. рублей, должны финансироваться за счет субвенций, а не субсидий.

Довод заявителя о том, что в соответствии с заключением Ленского бассейнового управления Росводресурсов от августа 2014 года мероприятие признано по составу работ соответствующим бюджетной классификации Российской Федерации судами правомерно отклонен, поскольку Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 г. N 282 принятие таких заключений к полномочиям территориальных органов Росводресурсов не отнесено.

Довод заявителя о том, что целью работ по расчистке русел рек в рамках проекта "Берегоукрепление и устройство дамбы обвалования в г. Сусумане на р.Берехел" являлось не осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, а обеспечение возможности строительства и реконструкции гидротехнических сооружений (водоограждающих дамб) в водном объекте и использование вынутого грунта в качестве строительного материала не влияет на квалификацию совершенного заявителем бюджетного нарушения также верно отклонен судами, поскольку определение источника финансирования данных работ зависело от их состава, что не препятствовало использованию результатов таких работ (в частности, вынутого грунта) при строительстве (реконструкции) объекта капитального строительства.

Согласно пункту 1.1.6 представления должностными лицами Минприроды Магаданской области в нарушение частей 6, 9 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) на выполнение первого этапа неотложных аварийно-восстановительных работ в г. Магадане в районе Портового шоссе (проектно-изыскательские работы (государственный контракт от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ с единственным исполнителем ООО "Больверк") в размере 5 000,0 тыс. рублей определялась и обосновывалась на основании затратного метода, а не на основании метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) или проектно-сметного метода (в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными уполномоченными органами власти.

Вместе с тем, как указывают суды, ранее Минприроды Магаданской области был заключен государственный контракт от 24.11.2016 г. N 1/16-АВХ на выполнение аналогичных по составу и объему проектно-изыскательских работ по объекту "Укрепление участка берега Охотского моря вблизи Портового шоссе и ул. Портовой" с индивидуальным предпринимателем Войцеховским Ф. В. с ценой контракта 1 375,54 тыс. рублей со сроком действия до 31.03.2017 г., для обоснования начальной (минимальной) цены контракта (НМЦК) по которому применялся метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), указанный контракт не был исполнен и расторгнут по соглашению сторон.

Отсутствие надлежащего определения и обоснования цены контракта, неподтвержденное увеличение цены контракта на выполнение аналогичных по составу и объему работ более чем в 3,6 раза, принятие Минприроды Магаданской области полномочий, не предусмотренных нормативными документами (выполнение данных работ относится к полномочиям Министерства дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области), являются коррупционными рисками и повлекут за собой нецелевое использование бюджетных средств (расчетно) в сумме 3 624,46 тыс. рублей (5 000,0-1 375,54).

Заявитель не согласился с выводами Счетной палаты Российской Федерации, полагая, что нарушение правил определения НМЦК не является нецелевым использованием бюджетных средств и не может быть к нему приравнено.

Между тем, судами установлено, что в ходе контрольного мероприятия, проведенного Счетной палатой Российской Федерации установлено, что Министерством природных ресурсов и экологии Магаданской области заключен государственный контракт от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ на выполнение первого этапа неотложных аварийно-восстановительных работ в г. Магадане в районе Портового шоссе (проектно-изыскательные работы) с ценой 5,0 млн. рублей и сроком окончания работ 30.09.2017 г.

В соответствии с пунктом 3 Технического задания (приложение N 1 к государственному контракту от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ) задачами выполнения работ являются: восстановление разрушенного участка берега Охотского моря вблизи Портового шоссе; укрепление берега Охотского моря на участке от сквера "Морской" до маяка; реконструкция существующей подпорной стены, проходящей вдоль Портового шоссе; восстановление дорожного полотна Портового шоссе.

Согласно статье 8 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты (за исключением прудов и обводненных карьеров, находящихся в границах земельного участка, не относящегося к федеральной собственности) находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

В соответствии с пунктом 17 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, а также в отношении водных объектов, по которым проходит Государственная граница Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений определены статьей 25 Водного кодекса Российской Федерации, полномочия в части осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водного объекта Охотское море в части его береговой линии не относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений.

В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В качестве отражения принципа самостоятельности бюджетов статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплена недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Суды правомерно указывают, что Минприроды Магаданской области, выступая заказчиком по государственному контракту от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ на выполнение первого этапа неотложных аварийно-восстановительных работ в г. Магадане в районе Портового шоссе (проектно-изыскательские работы), выполняло полномочия, не предусмотренные статьей 25 Водного кодекса Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области, утвержденному постановлением Правительства Магаданской области от 16.03.2017 г. N 187-пп, мероприятия в части ликвидации последствий чрезвычайных происшествий, стихийных бедствий и катастроф в целях восстановления безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального и межмуниципального значения входят в полномочия Министерства дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области (пункт 3.19.20).

Согласно Единой программе проведения совместного контрольного мероприятия, утвержденной Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 17.05.2017 г. N 28К/13), предусмотрена цель 5.3 - анализ коррупционных рисков и выполнения мероприятий по противодействию коррупции объектами совместного контрольного мероприятия при реализации задач Водной стратегии Российской Федерации и мероприятий ФЦП и определен вопрос 1 - выявление коррупционных рисков при использовании бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий ФЦП, а также водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, что соответствует задачам Счетной палаты Российской Федерации, предусмотренным статьей 5 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

В рамках указанного вопроса Единой программы было рассмотрено определение и обоснование цены контракта, по результатам которого установлено необоснованное увеличение цены государственного контракта от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ по сравнению с ранее заключенным контрактом на выполнение аналогичных по составу и объему работ более чем в 3,6 раза (с 1 375,54 до 5 000,0 тыс. рублей) по мероприятию, включенному в Перечень мероприятий подпрограммы "Развитие водохозяйственного комплекса Магаданской области" на 2014-2020 годы" государственной программы Магаданской области "Природные ресурсы и экология Магаданской области" на 2014-2020 годы (мероприятие 3.3.9) и принятие Минприроды Магаданской области полномочий, не предусмотренных нормативными актами, что является коррупционными рисками и повлечет за собой нецелевое использование бюджетных средств (расчетно) в сумме 3 624,46 тыс. рублей (5 000,0-1 375,54).

Суды указывают, что нарушение обоснования цены государственного контракта от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ заключалось в использовании ненадлежащего метода обоснования цены, а именно затратного метода.

Согласно части 6 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 названной статьи.

В соответствии с частью 10 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 названной статьи, или в дополнение к иным методам.

Судами отмечено, что по обращению Счетной палаты Российской Федерации государственной инспекцией финансового контроля Магаданской области проведена внеплановая проверка обоснования цены государственного контракта от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ, по результатам которой установлено, что Минприроды Магаданской области применен затратный метод обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в нарушение частей 6, 10 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ, по результатам проведенной проверки принято решение о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица Минприроды Магаданской области.

Также суды указывают, что на момент окончания контрольного мероприятия на объекте Правительство Магаданской области государственный контракт от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ исполнен не был, в связи с чем формулировка пункта 1.1.6 представления в части нецелевого использования бюджетных средств носит не категоричный, а предупредительный характер ("что повлечет за собой нецелевое использование бюджетных средств"). Указанные действия Минприроды Магаданской области в период проведения контрольного мероприятия не были квалифицированы Счетной палатой Российской Федерации в качестве бюджетного нарушения, бюджетные меры принуждения не применялись, в связи с чем пункт 1.1.6 в оспариваемой части не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Судами сделан правильный вывод о том, что довод заявителя о заключении государственного контракта от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ на основании прямого указания распоряжения губернатора Магаданской области от 07.06.2017 г. N 236-р не опровергает правильность выводов Представления, поскольку правовой акт руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может вступать в противоречие с положениями федерального законодательства.

Судами верно указано, что в соответствии с пунктом 3 резолютивной части представления Правительству Магаданской области надлежало поручить Министерству природных ресурсов и экологии Магаданской области обеспечить принятие мер по возврату администрациями муниципальных образований "Сусуманский городской округ", "Ольский городской округ", Департаментом САТЭК мэрии г. Магадана бюджетных средств, дополнительно израсходованных в связи с неправомерным удорожанием стоимости работ по контрактам от 11.11.2015 г. N 29/а-15, от 13.02.2015 г. N 01/а-15, от 26.01.2015 г. N 0347300005714000118-0133269-01, от 24.09.2015 г. N 0347300005715000071-0133269-04, от 29.12.2015 г. N 0347300005715000096-0133269-02, от 23.09.2013 г. N 0347300005713000073-0133269-02, от 30.12.2014 г. N 0347300005714000113-0079254-03, от 04.10.2016 г. N 0347300005716000057-0133269-02, от 02.11.2015 г. N 060011500010, а также поручить Министерству природных ресурсов и экологии Магаданской области возместить дополнительно израсходованные бюджетные средства по контракту от 28.06.2017 г. N 6/17-ЕВХ, всего на общую сумму 7 860,2 тыс. рублей.

Заявитель ссылается на невыполнимость данного требования Представления, указывая, что из заявленной суммы ущерба (7 860,2 тыс. рублей) работы на сумму 4 416,35 тыс. рублей не принимались и не оплачивались.

Суды указывают, что при проверке установлено, что заказчиками приняты бюджетные обязательства в сумме 508 748,7 тыс. рублей посредством заключения 9 контрактов (от 11.11.2015 г. N 29/а-15, от 13.02.2015 г. N 01/а-15, от 26.01.2015 г. N 0347300005714000118-0133269-01, от 24.09.2015 г. N 0347300005715000071-0133269-04, от 29.12.2015 г. N 0347300005715000096-0133269-02, от 23.09.2013 г. N 0347300005713000073-0133269-02, от 30.12.2014 г. N 0347300005714000113-0079254-03, от 04.10.2016 г. N 0347300005716000057-0133269-02, от 02.11.2015 г. N 060011500010).

Государственными и муниципальными заказчиками Магаданской области допущено удорожание стоимости объекта капитального строительства на общую сумму 9 754,02 тыс. рублей, что привело к дополнительному расходованию бюджетных средств в сумме 7 860,2 тыс. рублей, в том числе в результате включения муниципальным заказчиком (муниципальное образование "Сусуманский городской округ") в расчет НМЦК на строительство объекта "Берегоукрепление и устройство дамбы обвалования в г. Сусумане на р. Берелех, Магаданская область" (закупка N 0347300012515000032) и цены муниципального контракта от 11.11.2015 г. N 29/а-15 с подрядчиком ООО "Производственно-коммерческая фирма "Техресурс" расходов на создание топографического плана участка N 3 стоимостью 911,95 тыс. рублей, которые были включены в стоимость (предусмотрены сводным сметным расчетом проекта в сумме 1 120,6 тыс. рублей) ранее заключенного контракта от 13.02.2015 г. N 01/а-15 с подрядчиком ООО "Гидростройпроект".

Кроме того, судами установлено, что муниципальным заказчиком (муниципальное образование "Сусуманский городской округ") в расчет НМЦК на строительство объекта "Берегоукрепление и устройство дамбы обвалования в г. Сусумане на р. Берелех, Магаданская область" (закупки N 0347300012514000052, 0347300012515000032) и цен муниципальных контрактов от 13.02.2015 г. N 01/а-15 и от 11.11.2015 г. N 29/а-15 включены расходы на страхование строительных рисков в сумме 1 547,8 тыс. рублей, которые не предусмотрены приложением N 8 к Методике определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 г. N 15/1.

Также проверкой установлено, что в нарушение пункта 7 приложения N 1 к ГСНр-81-05-01-2001 муниципальным заказчиком (муниципальное образование "Ольский городской округ") в НМЦК на выполнение работ по капитальному ремонту водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное Ольского района Магаданской области (закупка N 0347300005716000057) и цену муниципального контракта от 04.10.2016 N 0347300005716000057-0133269-02 дважды включена стоимость работ по возведению титульных временных зданий и сооружений, работ по устройству разворотных площадок и площадок для размещения бытовок и отстоя строительной техники и других работ в сумме 1 956,6 тыс. рублей, в результате чего необоснованно была увеличена НМЦК на сумму 1 956,6 тыс. рублей.

Так судами верно указано, что доказательств обратного заявителем не представлено.

Письмом от 04.05.2018 г. N 2730/001/120 Губернатор Магаданской области проинформировал Счетную палату Российской Федерации о произведенном снижении цены контракта от 04.10.2016 г. N 0347300005716000057-0133269-02 в связи с исключением повторяющихся затрат на устройство временных дорог, разворотных площадок и площадок под временные здания и сооружения, а также о проводимой работе по заключению дополнительных соглашений к контрактам от 13.02.2015 г. N 01/а-15 и от 11.11.2015 г. N 29/а-15, о расторжении контрактов и снижении их стоимости в соответствии с фактически выполненными работами.

Судами верно указано, что данное обстоятельство может свидетельствовать об исполнении требований Представления.

Кроме того, формулировка пункта 3 резолютивной части Представления не содержит требований к государственным и муниципальным заказчикам осуществить возврат 7 860,2 тыс. рублей, а предписывает дать поручение обеспечить принятие мер по возврату этих средств. При этом принимаемые меры в силу объективных причин могут иметь как положительный, так и отрицательный результат, что само по себе не может нарушать права и законные интересы каких-либо лиц.

Судами установлено, что в ходе контрольного мероприятия выявлено, что в нарушение пунктов 1.3, 3.5 таблицы 1 Сборника сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений при производстве ремонтно-строительных работ ГСНр-81-05-01-2001, утвержденного постановлением Госстроя России от 7 мая 2001 г. N 46, муниципальными заказчиками (муниципальное образование "Ольский городской округ", муниципальное образование "Село Балаганное", Департамент САТЭК мэрии г. Магадана) при определении НМЦК на выполнение работ по объектам "Капитальный ремонт водоограждающей дамбы на р. Ола в с. Клепка", "Капитальный ремонт водоограждающих дамб N 4 и N 1 на р. Тауй в с. Балаганное Ольского района Магаданской области", "Капитальный ремонт низового откоса бермы нижнего бьефа плотины водохранилища N 2 на р. Каменушка в городе Магадане" (закупки N 0347300005713000073, N 0347300005714000113, N 0347300005716000057, N 0347300000515000313) и цен муниципальных контрактов от 23.09.2013 г. N 0347300005713000073-0133269-02, от 30.12.2014 г. N 0347300005714000113-0079254-03, от 04.10.2016 N 0347300005716000057-0133269-02, от 02.11.2015 г. N 060011500010 допущено неправомерное увеличение нормативов лимитированных затрат для объектов коммунального назначения с 1,8% до 3,68% и берегоукрепительных работ с 2,85% до 4,6% на возведение титульных зданий и сооружений на общую сумму 2 846,2 тыс. рублей, что привело к дополнительному расходу бюджетных средств со стороны указанных заказчиков в сумме 2 071,4 тыс. рублей (пункт 1.1.5 Представления).

Заявитель указывает, что при определении процента на временные здания и сооружения проектная организация руководствовалась Сборником сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений ГСН 81-05-01-2001, утвержденным постановлением Госстроя России от 7 мая 2001 г. N 45.

В соответствии с пунктом 4.84 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 г. N 15/1, размер средств, предназначенных для возведения титульных зданий и сооружений может определяться по нормам, приведенным в Сборнике сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСН 81-05-01-2001 и ГСНр 81-05-01-2001), в процентах от сметной стоимости строительных (ремонтно-строительных) и монтажных работ по итогам глав 1-7 (1-5) сводного сметного расчета и дополнительными затратами, не учтенными сметными нормами.

Суды указывают, что из введения к Сборнику сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений ГСН 81-05-01-2001, утвержденному постановлением Госстроя России от 07.05.2001 г. N 45 следует, что сметные нормы обязательны для всех предприятий и организаций независимо от принадлежности и форм собственности, осуществляющих капитальное строительство с привлечением средств государственного бюджета всех уровней и целевых внебюджетных фондов, тогда как предметом муниципальных контрактов от 23.09.2013 г. N 0347300005713000073-0133269-02, от 30.12.2014 г. N 0347300005714000113-0079254-03, от 04.10.2016 г. N 0347300005716000057-0133269-02, от 02.11.2015 г. N 060011500010 являлось выполнение работ по капитальному ремонту дамб, плотин.

В соответствии с пунктом 2.1 ГСН 81-05-01-2001 сметные нормы, приведенные в Приложении 1 разработаны для условий нового строительства. При этом согласно указанному пункту понижающий коэффициент 0,8 может применяться при составлении сметной документации на капитальный ремонт производственных зданий, к которым дамбы и плотины не относятся.

Судами верно установлено, что в рассматриваемом случае подлежал применению Сборник сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений при производстве ремонтно-строительных работ ГСНр-81-05-01-2001, утвержденный постановлением Госстроя России от 07.05.2001 г. N 45, согласно которому приведенные в нем нормы учитывают особенности выполнения работ по капитальному ремонту зданий и сооружений, отличные от условий строительства новых объектов.

Суды указали, что итоговый коэффициент, необходимый для применения заказчиками при расчете НМЦК по капремонту берегоукрепительных сооружений составляет 2,85% (1,9% x 1,5).

Государственные и муниципальные заказчики должны исходить из принципа эффективности использования бюджетных средств (статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации), то есть из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Судами установлено, что заказчиками Магаданской области в нарушение пункта 3.5 таблицы 1 ГСНр-81-05-01-2001 при расчете НМЦК был применен норматив 3,68%, который указанным сборником не предусмотрен, в результате чего завышение норматива лимитированных затрат для возведения титульных зданий и сооружений при расчете стоимости работ по объектам капитального ремонта составило 0,83% (3,68-2,85).

Также судами сделан правильный вывод о том, что вопреки доводам заявителя, положительные заключения экспертизы проектно-сметных документаций, выданные МОГАУ "Управление государственной экспертизы" от 17.03.2013 г. N 49-1-5-0014-13, от 18.08.2014 г. N 49-1-5-0032-14, от 14.10.2014 г. N 6-2-1-0797-14, не являются гарантией достоверности определения сметной стоимости работ, поскольку не содержат категорических выводов о соответствии (несоответствии) расчетов, содержащихся в сметной документации, сметным нормативам.

Судами верно указано, что невозможность применения ГСНр-81-05-01-2001 ввиду отсутствия регистрации заявителя в Минюсте России не влияет на правильность выводов, содержащихся в представлении, поскольку в силу пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, к которым ГСНр-81-05-01-2001 не относится.

В настоящее время ГСНр-81-05-01-2001 включен в федеральный реестр сметных нормативов, формируемый Минстроем России в соответствии с частями 3, 4 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судами правомерно отклонен довод заявителя о том, что Представление не отвечает требованиям правовой определенности и не является исполнимым, в нем не содержится конкретных действий для устранения выявленных нарушений, которые надлежит совершить заявителю.

Представление Счетной палаты должно содержать информацию о выявленных недостатках и нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Суды указывают, что пункты 1 - 8 оспариваемого заявителем представления содержат требования к Правительству Магаданской области дать поручения органам исполнительной власти Магаданской области обеспечить принятие мер к возмещению (возврату) неправомерно израсходованных бюджетных средств, восстановлению учетных записей, представлению надлежащего обеспечения муниципальных контрактов, взысканию неустойки с подрядчиков. Пункты 9, 10 представления предписывают провести проверки по каждому выявленному факту нарушения законодательства Российской Федерации, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, а также принять меры по устранению выявленных недостатков, причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

Таким образом, судами сделан правильный вывод о том, что требования оспариваемого Представления не выходят за пределы полномочий Счетной палаты Российской Федерации, предусмотренных статьей 26 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Доводы заявителя о неисполнимости Представления также опровергаются тем обстоятельством, что письмами от 09.04.2018 г. N 2141/001/120, от 04.05.2018 г. N 2730/001/120 за подписью Губернатора Магаданской области, а также письмом от 01.08.2018 г. N 4617/001/120 за подписью и.о. Губернатора Магаданской области в Счетную палату Российской Федерации представлена информация о выполнении представления, а также материалы, подтверждающие принятые меры по устранению выявленных нарушений.

При оценке оспариваемых Обществом приказов Министерства финансов Российской Федерации от 12.01.2018 г. N 10 и N 11 суды правомерно указали, что в вводной части Приказов N 10, N 11 содержится указание на бюджетное нарушение в виде нецелевого использования субсидий из федерального бюджета бюджету Магаданской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации по мероприятию федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах, государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов", предоставленных в 2016, 2017 годах Федеральным агентством водных ресурсов бюджету Магаданской области в соответствии с правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, являющимися приложением N 11 к федеральной целевой программе "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 г. N 350, соглашением о предоставлении в 2016 году из федерального бюджета субсидии бюджету Магаданской области от 04.04.2016 г. N МТ-53/18 и соглашением о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета от 16.02.2017 г. N 052-09-090, и на основании уведомления о применении мер бюджетного принуждения Счетной палаты Российской Федерации от 08.12.2017 г. N УВ-01-22/09-03.

В соответствии с пунктом 6 статьи 166 и пунктом 1 статьи 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение: о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат; о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Исходя из положений пункта 2 статьи 265 БК РФ Счетная палата Российской Федерации является органом внешнего финансового контроля, осуществляющим свои полномочия в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Судами установлено, что в 2017 году Счетной палатой Российской Федерации было проведено совместное контрольное мероприятие "Проверка использования в 2014-2016 годах и истекшем периоде 2017 года государственных средств, направленных на организацию и функционирование комплексной системы управления водными ресурсами на территории Дальневосточного федерального округа и выполнение задач Водной стратегии Российской Федерации" (совместно с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации), проведенного с 5 июня по 24 ноября 2017 года (на основании акта по результатам контрольного мероприятия от 16.10.2017 г. N км-517/09-03 выявила следующие бюджетные нарушения.

В период проверки установлено, что проектом строительства объекта капстроительства "Берегоукрепление и устройство дамбы обвалования в г. Сусумане на р. Берелех, Магаданская область" на участке дамбы N 1 и N 3 предусмотрено выполнение работ по расчистке русла р. Берелех в г. Сусумане протяженностью 660 метров и 720 метров на общую сумму 7 344,9 тыс. руб.

Данные работы согласно подпункта 1 пункта 2 приказа Минприроды России от 18.03.2008 г. N 61 "Об утверждении примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесены к мероприятиям по увеличению пропускной способности русел рек, их расчистка, дноуглубление и спрямление, расчистка водоемов и водотоков, включая проектные работы, которые выполняются в рамках осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Указанные мероприятия стоимостью 7 344,9 тыс. рублей согласно подпункта 3 пункта 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации отнесены к переданным отдельным полномочиям Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации на финансирование которых согласно пункта 3 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрены субвенции и финансируются по направлению расходов (Гл052 Рз04 ПрОб ЦСР28 2 04 51280 ВР530).

Фактически финансирование указанных работ в размере 7 344,9 тыс. рублей в 2015-2016 гг. по расчистке русла реки Берелех в г. Сусумане осуществлялось за счет средств субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности (Гл052 Рз04 ПрОб ЦСР28 6 50160 ВР523).

Таким образом, судами сделан правомерный вывод о том, что в нарушение положений статьи 26 Водного Кодекса Российской Федерации, согласно которой средства на осуществление передаваемых полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, мероприятия по расчистке русла реки Берелех в сумме 7 344,9 тыс. рублей осуществлялось за счет средств субсидий и свидетельствует о признаках нецелевого использования бюджетных средств согласно положений статьи 306.4 БК РФ в соответствии с которой нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Суды установили, что на указанный участок работ в районе дамбы N 3 по расчистке русла реки Берелех г. Сусуман был разработан МПР Магаданской области за счет субвенций проект "Руслоформирующие работы на р. Сусуман и р.Берелех в г. Сусуман", который предполагает выполнение работ за счет субвенций.

Судами установлено, что указанный факт свидетельствует о невыполнении Правительством Магаданской области пункта 3.3.21 Соглашения от 13.04.2016 г. N МТ N 51/15 по осуществлению контроля за ходом строительства и обеспечению целевого, адресного и эффективного использования субсидии.

Также судами установлено, что проведенная Счетной палатой Российской Федерации проверка показала, что в рамках соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета от 04.04.2016 г. N МТ-53/18 и от 16.02.2017 N 052-09-090 Росводресурсами Правительству Магаданской области из федерального бюджета были предоставлены субсидии в размере 41 098,5 тыс. рублей на софинансирование капитального ремонта объекта "Капитальный ремонт водоограждающей дамбы N 1 на р. Тауй в с. Балаганное Ольского района Магаданской области".

Правительством Магаданской области допущено направление и расходование полученных из федерального бюджета субсидий в размере 29 874,3 тыс. рублей на выполнение работ, изменяющих параметры объекта капитального строительства, его частей, при которых требуется изменение границ полос отвода, в том числе на выполнение работ по устройству двух шпор в начале и в конце гидротехнического сооружения, а именно устройство шпоры N 1 на ПКО+03,30 и устройство шпоры N 2 на ЕК11+94,90, что согласно пунктам 14 и 14.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Федерации является реконструкцией объекта капитального строительства.

В соответствии с пунктом 2 Правил формирования федеральной адресной инвестиционной программы, постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. N 716, реконструкция объекта капитального строительства подлежит финансированию за счет средств федеральной адресной инвестиционной программы.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что направление и расходование Правительством Магаданской области субсидии из федерального бюджета на выполнение работ по реконструкции объекта капитального строительства в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств. Сумма средств, использованных Правительством Магаданской области не по целевому назначению, составляет 29 874,3 тыс. рублей.

В соответствии с пунктом 5 статьи 306.2 БК РФ Счетная палата Российской Федерации направила в Министерство финансов Российской Федерации уведомление от 08.12.2017 г. N УВ-01-22/09-03 о применении бюджетных мер принуждения в отношении Правительства Магаданской области, в котором предложила Минфину России применить бюджетные меры принуждения, предусмотренные статьей 306.4 БК РФ (в виде бесспорного взыскания денежных средств из бюджета области).

Пунктом 1 статьи 306.3 БК РФ установлено, что финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения или решение об отказе в применении бюджетных мер принуждения по каждому нарушению, указанному в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения.

Также суды указали, что из даты издания Приказов N 10, N 11 (12.01.2018 г.) и даты поступления в Минфин России Уведомления 13.12.17 г. N 1-17276, следует, что приказы изданы в пределах 30 дневного срока, установленного пунктом 6 статьи 306.2 БК РФ, приказы подписаны уполномоченным должностным лицом.

Таким образом, судами сделан правильный вывод о том, что в процедурной части Приказы Минфина России N 10, N 11 соответствуют вышеуказанным положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации и заявителем в части порядка его издания не оспаривается.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном данным Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание). Следовательно, Счетная палата относится к органам законодательной ветви власти, подотчетна Федеральному Собранию и создана в целях осуществления парламентского контроля палатами Федерального Собрания (пункт 2 статьи 1 Закона N 41-ФЗ) за расходованием средств федерального бюджета.

Минфин России, в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. N 329, относится к федеральным органам исполнительной власти и в силу своего правового статуса фактически поднадзорен Счетной палате, исходя из чего Минфин России не вправе пересматривать выводы Счетной палаты относительно выявленных бюджетных нарушений и расчеты сумм, указанные в Уведомлении и подлежащие взысканию в федеральный бюджет. Иное означало бы подмену полномочий Счетной палаты - высшего органа финансового контроля.

Судами верно отмечено, что опарываемым приказом не нарушаются права и законные интересы заявителя.

Так судами установлено, что как следует из распорядительной части оспариваемого приказа, механизм его реализации в форме взыскания за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Магаданской области организован таким образом, что Российская Федерация в лице Министра финансов Российской Федерации не распоряжается средствами и расходными обязательствами (статья 85 БК РФ) бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденными законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год, а распоряжается средствами федерального бюджета, которые подлежали бы зачислению из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации в случае отсутствия бюджетного нарушения, поскольку переданные ранее средства субсидии к моменту взыскания уже израсходованы.

При указанных обстоятельствах не нарушается принцип самостоятельности бюджетов, установленный статьей 31 БК РФ.

Таким образом, судами сделан правильный вывод о том, что оспариваемые приказы не нарушают прав субъекта Российской Федерации на использование субъектом Российской Федерации собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, Российская Федерация указанным способом возвращает средства федерального бюджета в бюджет Российской Федерации за счет лимитов средств федерального бюджета, выделенных субъекту Российской Федерации, в пределах которых могли бы быть зачислены (кассовым перечислением) средства федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации на будущее время (финансовый год).

Указанный механизм соответствует положениям статьи 306.8 БК РФ. При указанных обстоятельствах не наступили одновременно два необходимых условия, предусмотренных пунктом 4 статьи 200 АПК РФ, для признания ненормативного правового акта недействительным, поскольку со стороны Российской Федерации отсутствуют нарушения закона о бюджете Магаданской области.

Российская Федерация вправе вернуть собственные средства федерального бюджета, пресекая тем самым нарушение ее прав на целевое использование средств федерального бюджета и уважение принципа партнерства (равенства) при несении расходов в условиях софинансирования совместных с субъектами Российской Федерации программ развития.

Основания отказа в применении бюджетных мер принуждения установлены пунктом 6 статьи 306.2 БК РФ.

Отсутствие в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения оснований для применения бюджетных мер принуждения или его формирование и направление в финансовый орган с нарушениями порядка, установленного в соответствии с пунктом 3 статьи 268.1 или пунктом 3 статьи 269.2 настоящего Кодекса является основанием для принятия финансовым органом решения об отказе в применении бюджетных мер принуждения.

Так судами сделан обоснованный вывод о том, что порядок, предусмотренный в вышеприведенных нормах, нарушен не был, в связи с чем у Минфина России не было оснований для отказа в применении бюджетных мер принуждения и приказ издан Минфином России в соответствии с установленными нормами БК РФ.

Процедура вынесения Уведомления, которое послужило основанием для издания Приказов Минфина России N 10, N 11, Счетной палатой Российской Федерации не нарушена. При вынесении и направлении Уведомления Счетная палата Российской Федерации действовала в пределах своих полномочий, обязательные требования Федерального закона N 41-ФЗ и Регламента Счетной палаты Российской Федерации к Уведомлению не нарушены.

На основании изложенного, выводы судов о наличии совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований, являются обоснованными.

Все доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, обсуждены и отклонены по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения. Иная оценка заявителем кассационной жалобы установленных судом фактических обстоятельств дела и толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Нормы процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения, постановления в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не нарушены.

Руководствуясь статьями 176, 274, 284, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 01 октября 2018 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2018 года по делу N А40-140465/18 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий судья

О.В. Каменская

Судьи

В.В. Кузнецов Е.Е. Шевченко