Постановление Арбитражного суда Московского округа от 6 июня 2019 г. N Ф05-4329/19 по делу N А40-131623/2018

город Москва

06 июня 2019 г.

Дело N А40-131623/18

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2019 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от заявителя: Митусова Н.А., доверенность от 14.02.2019;

от заинтересованного лица: Горбачева О.В., доверенность от 30.05.2019;

от третьих лиц: от ЗАО "ЮжУралМост": Манько Е.А., доверенность от 13.09.2018; от РОО ОО "СТОПкартель", АО "ЕЭТП": представители не явились, извещены;

рассмотрев 30 мая 2019 года в судебном заседании кассационную жалобу

заинтересованного лица - ФАС России

на решение от 12 сентября 2018 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Блинниковой И.А.,

на постановление от 12 декабря 2018 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Суминой О.С., Марковой Т.Т., Кочешковой М.В.,

по делу N А40-131623/18

по заявлению Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области

об оспаривании решений и предписаний

к ФАС России,

третьи лица: РОО ОО "СТОПкартель", АО "ЕЭТП", ЗАО "ЮжУралМост",

УСТАНОВИЛ:

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России (далее - антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 в полном объеме; о признании незаконным предписания от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 в части выполнения указаний антимонопольного органа по устранению нарушений пункта 1 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) - в части пунктов 2, 4, 5; о признании незаконным решения от 23.05.2018 по делу N 18/44/105/531 в части пункта 2; о признании незаконным решения от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 в полном объеме; о признании незаконным предписания от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 в части пунктов 1, 3, 5, 6.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены РОО ОО "СТОПкартель", АО "ЕЭТП" и ЗАО "ЮжУралМост".

Решением Арбитражного суда города Москвы от 12 сентября 2018 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2018 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ФАС России обратилась с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Третьи лица - РОО ОО "СТОПкартель", АО "ЕЭТП", извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заинтересованного лица поддержал доводы кассационной жалобы.

Представители заявителя и третьего лица - ЗАО "ЮжУралМост" возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, Министерством 04.05.2018 размещено извещение о проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области (номер извещения в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru - 0169200003618000028), а также соответствующая документация об аукционе.

Финансирование контракта предусмотрено за счет средств областного бюджета в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. Датой окончания подачи заявок на участие в аукционе являлось 21.05.2018. Для участия в аукционе допущено 2 участника.

В антимонопольную службу поступила жалоба РОО ОО "СТОПкартель" на действия заказчика при проведении АО "ЕЭТП" (далее - оператор электронной площадки) электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области.

По мнению заявителя, заказчиком неправомерно объединены в один предмет закупки выполнение не связанных между собой работ по содержанию автомобильных дорог, расположенных на всей территории Челябинской области, а также не связанных единым технологическим процессом работ и услуг, лицензируемые и не лицензируемые виды работ, что ограничивает количество участников закупки.

Комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о том, что заказчиком в один объект закупки объединено выполнение работ по содержанию автомобильных дорог, в том числе поименованных в технической части работ, расположенных на территории всей Челябинской области (приложением N 7 государственного контракта, документацией об аукционе, предусмотрено выполнение работ по содержанию автомобильных дорог, протяженностью более 8.700 км, на всей территории Челябинской области), что в совокупности приводит к увеличению объема выполняемых работ, начальной (максимальной) цены контракта, суммы обеспечения заявки, обеспечения исполнения контракта и влечет ограничение количества участников аукциона.

Вышеуказанные действия заказчика, по мнению антимонопольного органа, способствуют ограничению количества участников закупки, что нарушает пункт 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.1 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

По результатам рассмотрения указанной жалобы ФАС России 14.05.2018 вынесено решение по делу N 18/44/105/460, согласно которому в действиях заказчика, уполномоченным органом выявлены нарушения пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

На основании решения выдано предписание от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 в адрес заказчика и оператора электронной площадки.

Оспариваемыми заявителем пунктами предписания от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 антимонопольный орган указал заказчику:

- привести документацию об аукционе в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 и разместить соответствующую документацию в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (пункт 2 предписания от 14.05.2018);

- назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дату рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе, дату проведения аукциона, а также разместить в ЕИС информацию о новой дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дате рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе и дате проведения аукциона. При этом дата окончания срока подачи заявок на участие в аукционе должна быть назначена не ранее чем через 15 дней со дня размещения в ЕИС соответствующей документации об аукционе (пункт 2 предписания от 14.05.2018);

- заказчику, оператору электронной площадки осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 (пункт 4 предписания от 14.05.2018);

- заказчику, оператору электронной площадки в срок до 28.05.2018 исполнить настоящее предписание и представить в ФАС России подтверждение исполнения настоящего предписания в письменном виде или по факсимильной связи (499) 755-2324, а также электронной почте eshieva@fas.gov.ru (пункт 5 предписания от 14.05.2018).

18.05.2018 в антимонопольный орган поступила жалоба ООО "Стройцентр" на действия заказчика при проведении заказчиком, АО "ЕЭТП" аукциона.

По результатам рассмотрения жалобы решением Комиссии антимонопольного органа от 23.05.2018 по делу N 18/44/105/531 доводы ООО "Стройцентр" отклонены. Вместе с тем, учитывая ранее вынесенное решение и предписание по делу N 18/44/105/460, пунктом 2 решения повторно признано в действиях заказчика нарушение пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

22.05.2018 в антимонопольный орган поступила жалоба РОО ОО "СТОПкартель" на действия заказчика при проведении заказчиком, АО "ЕЭТП" аукциона.

РОО ОО "СТОПкартель" указывало, что его права и законные интересы нарушены действиями заказчика, не исполнившего предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок. По результатам рассмотрения указанной жалобы антимонопольным органом 29.05.2018 вынесено решение по делу N 18/44/105/572, согласно которому в действиях заказчика, выявлены нарушения пункта 1 части 1 статьи 64, пункта 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе.

По результатам вынесения решения выдано предписание от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 об устранении выявленных нарушений. Оспариваемыми заявителем пунктами предписания от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 антимонопольный орган указал заказчику:

- заказчику, аукционной комиссии отменить протокол рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 22.05.2018 N 0169200003618000028-1 (пункт 1 предписания от 29.05.2018);

- привести документацию об аукционе в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решений от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 и от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 и разместить соответствующую документацию в единой информационной системе в сфере закупок - www.zakupki.gov.ru (пункт 3 предписания от 29.05.2018);

- назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дату рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе, дату проведения аукциона, а также разместить в ЕИС информацию о новой дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дате рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе и дате проведения аукциона. При этом дата окончания срока подачи заявок на участие в аукционе должна быть назначена не ранее чем через 15 дней со дня размещения в ЕИС соответствующей документации об аукционе (пункт 3 предписания от 29.05.2018);

- заказчику, оператору электронной площадки, аукционной комиссии осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 (пункт 5 предписания от 29.05.2018);

- заказчику, оператору электронной площадки, аукционной комиссии в срок до 13.06.2018 исполнить настоящее предписание и представить в ФАС России подтверждение исполнения настоящего предписания в письменном виде или по факсимильной связи (499) 755-23-24, а также электронной почте eshieva@fas.gov.ru (пункт 6 предписания от 29.05.2018).

Министерство, посчитав незаконными и необоснованными вынесенные решения и предписания, в части признания действий заказчика несоответствующими действующему законодательству по мотиву объединения в один лот выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области обратилось в Арбитражный суд города Москвы с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций правомерно руководствовались следующим.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017 указано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Как изложено выше, предметом вышеуказанного аукциона является выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области.

В соответствии с приложением N 2 "Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области" к проекту государственного контракта, являющемуся составной частью документации, победителю аукциона необходимо осуществить выполнение работ в период с 01.01.2019 по 31.12.2021 по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области, расположенных в различных административных районах Челябинской области, а именно на 652 объектах, общей протяженностью 8.706,336 км.

В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Закона о контрактной системе, в сфере закупок в качестве одной из основных целей осуществления закупок является обеспечение выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Правила, которыми должен руководствоваться заказчик при описании в документации объекта закупки, установлены частями 1, 2 статьи 33 Закона о контрактной системе и не содержат ограничений по объему лота.

Так, в зависимости от своих потребностей заказчик в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Соответственно, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

Кроме того, законом не предусмотрено ограничений по включению в аукционную документацию требований к товару (услугам), являющихся значимыми для заказчика; не предусмотрена и обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к поставляемому товару (услугам). Более того, указание в документации конкретных характеристик поставляемого товара (услуг) предусмотрено законодательством о закупках. Ограничивает усмотрение заказчика только требование о недопустимости ограничения конкуренции.

Таким образом, суды обоснованно заключили, что из системного толкования приведенных норм следует, что законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из потребностей последнего.

В частности, при описании товара заказчик вправе указывать качественные параметры к объекту закупок, которые являются определяющими для него, но при этом не ограничивающими количество потенциальных участников закупок; он не лишен возможности более точно и четко указывать требования к закупаемому товару.

При этом в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Закона о контрактной системе, в качестве одной из основных целей осуществления закупок является обеспечение выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

При формировании условий конкурса заказчик не должен игнорировать предмет и цели регулирования размещения заказов, направленные на эффективность использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также соблюдать требования статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Перечень работ, указанный в аукционной документации, охватывается единым понятием "содержание дорог", определенным пунктами 6 - 7 приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог".

Кроме того, согласно статье 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), дороги регионального или межмуниципального значения являются отдельным видом дорог, таким образом, раздробление лота невозможно с учетом единого неделимого объекта закупки.

При формировании предмета лота заказчиком не было проведено укрупнение предмета закупки, поскольку перечень работ входит в единую категорию - содержание автомобильных дорог.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что включение в лот всех региональных и межмуниципальных дорог Челябинской области не может рассматриваться как ограничение, поскольку в ведении заказчика находятся все дороги Челябинской области.

Суды также обоснованно отметили, что необходимо также учитывать, что на состояние дорожной сети оказывают влияние крупнейшие металлургические комбинаты, транзитные зоны для перевозки грузов, места расположения которых, неравнозначны территориальным зонам. При таких обстоятельствах деление Челябинской области искусственным образом на районы нарушит баланс интересов потенциальных участников закупки.

Судами установлено, что вынося оспариваемые акты, Комиссия антимонопольного органа не указала, какими критериями заказчик мог бы руководствоваться, разделяя спорный лот на более мелкие лоты. Таким образом, исполнение вынесенного предписания может повлечь повторные требования антимонопольного органа, что негативно отразится на сроках и качестве реализации заказанных услуг, и не будет отвечать целям и предмету регулирования размещения заказов, направленным на эффективное использование бюджетных средств.

Судами установлено, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что объединением работ в один лот ограничено количество участников аукциона.

Также суды установили, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что условие об объединении работ в один лот было включено в аукционную документацию под конкретного участника.

Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что доказательства, что такая задача не выполнена, материалы настоящего дела не содержат.

Доказательства того, что объединение в один лот работ повлекло за собой рост затрат бюджетных средств, неэффективное использование источников финансирования, нерациональное расходование бюджетных средств, злоупотребления в сфере размещения заказов антимонопольным органом не представлены.

Возможность объединения в ходе закупочных процедур работ в один лот предусмотрена Законом о контрактной системе.

Допускается, что объединение работ в один лот может нарушать положения законодательства о закупках.

Во всяком случае, доказательства нарушения подлежат представлению именно антимонопольным органом в рамках положений части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела антимонопольным органом не доказано, что объединение в один лот работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области является нарушением Закона о контрактной системе.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 12 сентября 2018 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2018 года по делу N А40-131623/18 оставить без изменения, кассационную жалобу ФАС России - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина Р.Р. Латыпова