Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20 августа 2019 г. N Ф05-7937/19 по делу N А41-91170/2018

город Москва

20 августа 2019 г.

Дело N А41-91170/18

Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 августа 2019 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,

судей Григорьевой И.Ю., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) ЗАО "Совхоз имени Ленина": Устименко О.С. (дов. N 1232 от 11.08.2017 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) Правительства Московской области: Горячевой Ю.И. (дов. N исх-4234/03-05 от 17.03.2017 г.);

от третьего лица Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области: Максимовой Т.А. (дов. N 2-19/МТДи от 09.01.2019 г.);

от третьих лиц: не явились, извещены;

рассмотрев 13 августа 2019 г. в судебном заседании кассационную жалобу ЗАО "Совхоз имени Ленина"

на определение Арбитражного суда Московской области от 20 февраля 2019 г.,

вынесенное судьями Кузьминой О.А., Петропавловской Ю.С., Семеновой А.Б.,

на постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2019 г.,

вынесенное судьями Немчиновой М.А., Боровиковой С.В., Пивоваровой Л.В.,

по делу N А41-91170/18

по заявлению закрытого акционерного общества "Совхоз имени Ленина"

к Правительству Московской области

о признании недействительным проекта планировки территории,

третьи лица: Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области; Администрация сельского поселения совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района Московской области; Администрация городского поселения Горки Ленинские Ленинского муниципального района Московской области; Администрация муниципального образования городское поселение Видное Ленинского муниципального района Московской области; Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области; Администрация муниципального образования Ленинский муниципальный район Московской области; Целыковский Владимир Владимирович,

УСТАНОВИЛ: закрытое акционерное общество "Совхоз имени Ленина" (далее - ЗАО "Совхоз имени Ленина", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Правительству Московской области о признании недействительным проекта планировки территории линейного объекта капитального строительства - Каширского шоссе на участке км 0 - км 4,4 в Ленинском муниципальном районе Московской области, утверждённого Постановлением Правительства Московской области от 25 февраля 2014 г. N 88/5 в редакции Постановления Правительства Московской области от 18 мая 2018 г. N 315/16:

- в части, в которой утверждённым в составе данного проекта планировки территории проектом межевания территории не предусматривается установление границ подлежащих образованию земельных участков в границах частей земельных участков с кадастровыми номерами 50:21:0000000:36263, 50:21:0000000:36128, 50:21:0000000:38513, 50:21:0050208:108, 50:21:0050404:218, 50:21:0050404:225, 50:21:0060103:9, 50:21:0060103:246, 50:21:0060103:247, 50:21:0070106:64, 50:21:0070106:128, 50:21:0070106:129, 50:21:0070106:130, 50:21:0040112:503, которые находятся в границах устанавливаемых в соответствии с данным проектом планировки территории красных линий;

- в части, в которой утверждённый данным проектом планировки территории проект межевания территории устанавливает с нарушением требований пункта 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации координаты границ образуемых земельных участков с условными номерами 198, 46, 82, 86, 134, 38, 142, 194, 138, 195. 162, 137, 25, 95, 111, 114, 159, 161, 156, 158, 157, 112, 154, 155, 197,198,46,82.

Обязании Правительства Московской области обеспечить разработку и утверждение изменений проекта планировки территории, утверждённого Постановлением Правительства Московской области от 25 февраля 2014 г. N 88/5 в редакции Постановления Правительства Московской области от 18 мая 2018 г. N 315/16, в части проекта межевания территории, предусмотрев в измененном проекте межевания территории образование земельных участков в границах всех частей земельных участков с кадастровыми номерами 50:21:0000000:36263, 50:21:0000000:36128, 50:21:0000000:38513, 50:21:0050208:108, 50:21:0050404:218, 50:21:0050404:225, 50:21:0060103:9, 50:21:0060103:246, 50:21:0060103:247, 50:21:0070106:64, 50:21:0070106:128, 50:21:0070106:129, 50:21:0070106:130, 50:21:0040112:503, находящихся в границах установленных ППТ красных линий.

Обязании Правительства Московской области обеспечить разработку и утверждение изменений проекта планировки территории, утверждённого Постановлением Правительства Московской области от 25 февраля 2014 г. N 88/5 в редакции Постановления Правительства Московской области от 18 мая 2018 г. N 315/16, в части проекта межевания территории, предусмотрев в измененном проекте межевания границы подлежащих образованию земельных участков с условными номерами 198, 46, 82, 86, 134, 38, 142, 194, 138, 195. 162, 137,25,95, 111, 114, 159, 161, 156, 158, 157, 112, 154,155, 197 таким образом, чтобы образование данных земельных участков не приводило к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам

Определением Арбитражного суда Московской области от 20 февраля 2019 г. прекращено производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку заявлено требование о признании недействительным нормативного правового акта.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, ЗАО "Совхоз имени Ленина" обжаловало его в апелляционном порядке.

Определением Десятого арбитражного апелляционного суда от 09 апреля 2019 г. прекращено производство по апелляционной жалобе применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку определение суда первой инстанции не подлежит обжалованию в порядке апелляционного производства.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 24 мая 2019 г. определение Десятого арбитражного апелляционного суда от 09 апреля 2019 г. отменено и направлено на новое рассмотрение в Десятый арбитражный апелляционный суд.

Отменяя определение суда апелляционной инстанции, суд кассационной инстанцией указал на то, что прекращая производство по апелляционной жалобе на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции руководствовался разъяснениями, содержащимися в пункте 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 г. N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", из которых следует, что решения суда первой инстанции по делам об оспаривании нормативных правовых актов (части 4, 7 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) обжалуются в порядке кассационного производства.

В таком же порядке обжалуются определения о возвращении заявления и другие определения, которыми завершается производство по названным категориям дел без рассмотрения заявления по существу (определение о прекращении производства по делу, определение об оставлении заявления без рассмотрения).

Суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что поскольку в данном случае разъяснения, содержащиеся в пункте 3 вышеназванного Постановления, не применимы, так как положения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающие подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам, утратили силу, в связи с чем оснований для прекращения производства по апелляционной жалобе по изложенным основаниям у суда апелляционной инстанции не имелось.

При новом рассмотрении постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2019 г. определение Арбитражного суда Московской области от 20 февраля 2019 г. оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ЗАО "Совхоз имени Ленина" просит об отмене судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы процессуального права, поскольку оспариваемый акт является ненормативным и подлежит рассмотрению в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отзывы на кассационную жалобу от лиц, участвующих в деле, не поступили.

В заседании кассационной инстанции представитель ЗАО "Совхоз имени Ленина" поддержал доводы кассационной жалобы. Представители Правительства Московской области и Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области против ее удовлетворения возражали.

Представители иных лиц, участвующих в деле, в заседание кассационной инстанции не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

Согласно части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

К данной категории относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в указанной сфере (пункт 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 1 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 августа 1992 г. N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам", подведомственность заявленного требования суду или арбитражному суду определяется в соответствии с их компетенцией, установленной законодательными актами Российской Федерации. В случаях, когда в законодательном акте подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться тем же правилом, исходя при этом из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Частью 6 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что при подготовке документов территориального планирования также должны учитываться и положения о территориальном планировании, содержащиеся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Согласно части 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 настоящей статьи.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 указанной статьи).

Проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения (часть 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документация по планировке территории, которая подготовлена в целях размещения объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения муниципального района или в целях размещения иного объекта в границах поселения, городского округа и утверждение которой осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района, до ее утверждения подлежит согласованию с главой такого поселения, главой такого городского округа. Предметом согласования является соответствие планируемого размещения указанных объектов правилам землепользования и застройки в части соблюдения градостроительных регламентов (за исключением линейных объектов), установленных для территориальных зон, в границах которых планируется размещение указанных объектов, а также обеспечение сохранения фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности указанных объектов для населения (часть 12.7 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Из пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 2 указанного постановления признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ЗАО "Совхоз имени Ленина" является собственником земельных участков земельных участков с кадастровыми номерами 50:21:0000000:36263, 50:21:0000000:36128, 50:21:0000000:38513, 50:21:0050208:108, 50:21:0050404:218, 50:21:0050404:225, 50:21:0060103:9, 50:21:0060103:246, 50:21:0060103:247, 50:21:0070106:64, 50:21:0070106:128, 50:21:0070106:129, 50:21:0070106:130, 50:21:0040112:503.

25 февраля 2014 г. Правительством Московской области издано постановление N 88/5 (в редакции Постановления Правительства Московской области от 18 мая 2018 г. N 315/16), которым утвержден проект планировки территории для строительства (расширения) Каширского шоссе на участке км 0 - км 4,4 в Ленинском муниципальном районе Московской области.

Проект планировки территории подготовлен в целях обеспечения устойчивого развития территории, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, предназначенных для реконструкции вышеуказанной автомобильной дороги и объектов, связанных с его эксплуатацией.

Суды пришли к выводу о том, что проект планировки территории обязателен для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Прекращая производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды на основании изложенного пришли к выводу о том, что рассмотрение настоящего спора не относится к подведомственности арбитражного суда.

При этом судами указано на то, что постановление Правительства Московской области от 25 февраля 2014 г. N 88/5 принято в установленном порядке в пределах полномочий Правительства Московской области, рассчитано на неоднократное применение, обязательно для неопределенного круга лиц.

Отклоняя довод общества со ссылкой на разъяснения, содержащиеся в пункте 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", в соответствии с которым акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции указал на то, что пунктом 45 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2013 года N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел по оспариванию нормативных правовых актов" признано не подлежащим применению.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов о наличии оснований для прекращения производства по делу.

Суд кассационной инстанции не усматривает каких-либо нарушений норм процессуального права, которые могли бы служить основанием к отмене обжалуемых судебных актов.

Ссылка общества на рассмотрение дела в суде первой инстанции в незаконном составе суда - коллегиально в составе трех судей, подлежит отклонению как основанная на неправильном толковании положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (пункт 2 части 2 статьи 17).

Суд кассационной инстанции также отмечает, что данный довод не был поддержан представителем в судебном заседании.

При таком положении обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Московской области от 20 февраля 2019 г., постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2019 г. по делу N А41-91170/18 оставить без изменения, кассационную жалобу ЗАО "Совхоз имени Ленина" - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.А.Ананьина

Судьи

И.Ю.Григорьева Р.Р.Латыпова