Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 сентября 2019 г. N Ф05-15029/19 по делу N А40-2554/2019

город Москва

19 сентября 2019 г.

Дело N А40-2554/19

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 сентября 2019 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Григорьевой И.Ю.,

при участии в заседании:

от заявителей: от Администрации Волгоградской области: Аникеева С.В., доверенность от 22.01.2019; от Комитета финансов Волгоградской области: Аникеева С.В., доверенность от 17.01.2019;

от заинтересованного лица: Ткаченко Н.Г., доверенность от 18.07.2019;

от третьих лиц: от Федерального казначейства: Биджиев А.Б., доверенность от 13.12.2018; от Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, УФК по Волгоградской области, Федерального дорожного агентства: представители не явились, извещены;

рассмотрев 12 сентября 2019 года в судебном заседании кассационные жалобы

Комитета финансов Волгоградской области и Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области

на решение от 18 апреля 2019 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Девицкой Н.Е.,

на постановление от 19 июня 2019 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Мухиным С.М., Поповым В.И., Яковлевой Л.Г.,

по делу N А40-2554/19

по заявлению Администрации Волгоградской области, Комитета финансов Волгоградской области

об оспаривании приказа

к Минфину России,

третьи лица: Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, УФК по Волгоградской области, Федеральное казначейство, Федеральное дорожное агентство,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Волгоградской области и Комитет финансов Волгоградской области обратились в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным приказа Минфина России от 08.08.2018 N 1691 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета" (далее - Приказ N 1691).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (далее - Комитет), УФК по Волгоградской области, Федеральное казначейство и Федеральное дорожное агентство.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 18 апреля 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Комитет финансов Волгоградской области и Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области обратились с кассационными жалобами, в которых Комитет финансов Волгоградской области просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, а Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области просит решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином судебном составе.

Заявители жалоб считают судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Третьи лица - Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, УФК по Волгоградской области, Федеральное дорожное агентство, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационных жалоб, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заявителей поддержал доводы кассационных жалоб.

Представители заинтересованного лица и третьего лица - Федерального казначейства возражали против удовлетворения кассационных жалоб.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, по результатам проведенной камеральной проверки соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в Комитете транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области за период с 01.01.2015 по 25.01.2018 УФК по Волгоградской области установлено нарушение условий предоставления субсидии, выражающееся в нарушении пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848 "О Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)" (далее - Правила N 848, Постановление N 848, Федеральная целевая программа N 848), пункта 1.6 соглашения от 31.07.2015 N ФДА 48/41-С-2 (в редакции от 18.07.2017). Комитетом по состоянию на 01.01.2018 не соблюдено условие предоставления субсидии из федерального бюджета, а именно не обеспечено софинансирование расходных обязательств за счет средств бюджета Волгоградской области на сумму 47.500.000 руб., связанных с финансовым обеспечением работ по объекту "Реконструкция автомобильной дороги "Шоссе Авиаторов" от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая ("Самарский разъезд") на 2015 год".

УФК по Волгоградской области направлен в адрес Федерального казначейства проект уведомления о применении бюджетных мер принуждения за допущенное бюджетное нарушение - нецелевое использование бюджетных средств (далее - проект уведомления).

Федеральное казначейство, рассмотрев проект уведомления УФК по Волгоградской области, подготовило и направило в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 06.07.2018 N 07-04-04/09-14192 (далее - уведомление), по результатам рассмотрения которого Минфином России издан Приказ N 1691, на основании которого 08.10.2018 со счета бюджета Волгоградской области списаны 47.165.243,34 руб.

Сведения об исполнении решения Минфина России о взыскании поступили в Комитет финансов Волгоградской области 11.10.2018.

Полагая, что Приказ N 1691 нарушает права заявителей, Администрация Волгоградской области и Комитет финансов Волгоградской области обратились в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь статьями 4, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 31, 85, 132, 166, 219, 306.1, 306.2, 306.3, 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пришли к выводу о наличии в действиях заявителей незаконной экономии средств областного бюджета при одновременном расходовании средств субсидии из федерального бюджета и неисполнении принятых расходных обязательств, в связи с чем признали Приказ N 1691 законным, с чем соглашается суд кассационной инстанции.

Статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который в том числе означает право и обязанность органов публичной власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, эффективность использования бюджетных средств и недопустимость непосредственного исполнения публичных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.

Несоблюдение данного принципа расценивается как бюджетное нарушение, которым в силу пункта 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации признается нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно статье 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов является видом бюджетного нарушения.

Полномочиями по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности наделены Федеральное казначейство и его территориальные органы (статья 265, пункт 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации), которые при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

На основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения Министерство финансов Российской Федерации принимает решение о применении бюджетных мер принуждения (статья 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно абзацу 20 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В свою очередь под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах 2 - 5 пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статьей 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Между тем, исходя из правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013 по делу N А66-12241/13, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов.

Указание в законе субъекта Российской Федерации о региональном бюджете соответствующих ассигнований на исполнение расходных (бюджетных) обязательств является не только основанием для предоставления средств субсидии из федерального бюджета, но и свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации принял на себя соответствующие расходные (бюджетные) обязательства.

Как следует из пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела, в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", Федеральной целевой программой N 848 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 18.06.2015 N 606 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)"), Правилами N 848 (приложение N 4 к подпрограмме "Автомобильные дороги" Программы), Соглашением о предоставлении в 2015-2017 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Волгоградской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, предусмотренных подпрограммой "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)" от 31.07.2015 N 48/41-С-2 (в редакции дополнительного соглашения от 18.07.2017 N 5) (далее - Соглашение) в период с 2015 по 2017 годы из федерального бюджета бюджету Волгоградской области предоставлена субсидия на софинансирование реконструкции автомобильной дороги "Шоссе Авиаторов" от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая (Самарский разъезд)" (далее - мероприятие) в размере 2.183.457.080 руб. (в 2015 году - 902.496.800 руб. по КБК 108 0409 24Б5195 522 251 (код цели - 552-08716), в 2016 году - 330.063.782 руб. по КБК 108 0409 24Б0351950522 (код цели - 552-18552), в 2017 году - 950.896.498 руб. по КБК 108 0409 24Б0351950522 (код цели - 17-552-18552)), из которых средства федерального бюджета в размере 47.165.243 руб. 34 коп. использованы с нарушением условий предоставления межбюджетных трансфертов (субсидия из федерального бюджета).

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, в ходе проверки выявлено следующее бюджетное нарушение, а именно: на финансовое обеспечение мероприятия в период с 2015 по 2017 годы Соглашением предусмотрены средства в размере 2.342.781.190 руб., в том числе:

- 2.183.457.080 руб. - за счет средств, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета;

- 159.324.110 руб. - за счет средств бюджета Волгоградской области.

Судами установлено, что согласно данным отчетов об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (ф. 0503127) Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области на 01.01.2016, 01.01.2017 и 01.01.2018, отчетов об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным государственным внебюджетным фондом (ф. 0503324) Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области на 01.01.2016, 01.01.2017 и 01.01.2018, соответствующим платежным поручениям, фактические расходы средств составили в общей сумме 1.920.995.629 руб. 99 коп., в том числе:

- 1.837.520.879 руб. 99 коп. - за счет средств субсидии из федерального бюджета (в 2015 году - 0 руб. 00 коп., в 2016 году - 1.232.560.582 руб. 40 коп., в 2017 году - 604.960.297 руб. 59 коп.);

- 83.474.750 руб. - за счет средств бюджета Волгоградской области (в 2015 году - 0 руб. 00 коп., в 2016 году - 46.550.000 руб., в 2017 году - 36.924.750 руб.).

При общем объеме фактически использованных средств, в размере 1.920.995.629 руб. 99 коп., субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 1.790.355.636 руб. 65 коп. (1.920.995.629,99 x 2.183.457.080 / 2.342.781.190).

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил в сумме 47.165.243 руб. 34 коп. (1.837.520.879,99 - 1.790.355.636,65) (расчет в соответствии с приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н "Об утверждении методических рекомендаций по определению Федеральным казначейством суммы средств, подлежащих бесспорному взысканию, и межбюджетных трансфертов, подлежащих приостановлению (сокращению), при нарушении условий предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета" (далее - Приказ N 53н)).

При этом средства, полученные в качестве иных межбюджетных трансфертов в сумме 50.000.000 руб., не учитывались при расчете суммы бюджетного нарушения, так как межбюджетные трансферты были предоставлены Волгоградской области на основании постановления Правительства Российской Федерации от 28.01.2015 N 58 "Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" (далее - Постановление N 58).

На основании пункта 6 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, осуществляется в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются такие межбюджетные трансферты.

Согласно статье 132.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно Постановлению N 58, иные межбюджетные трансферты предоставлялись из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 319 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", в связи с чем не предусматривалось направление денежных средств в сумме 50.000.000 руб., выделяемых согласно Постановлению N 58, на софинансирование расходов по объектам, включенным в Перечень объектов на 2015 год по Соглашению, и финансируемым за счет субсидии в 2015 году по подпрограмме "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы N 848.

Следовательно, платежные поручения по перечислению денежных средств в сумме 50.000.000 руб. - иные межбюджетные трансферты, подлежащие использованию в порядке и на цели, установленные Постановлением N 58, не могли быть учтены в общей сумме финансирования, выделенного за счет бюджета субъекта Волгоградской области на исполнение расходных обязательств Волгоградской области по софинансированию реконструкции автомобильной дороги "Шоссе Авиаторов" от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая (Самарский разъезд)" в соответствии с Соглашением и Правилами N 848.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что Волгоградской областью в лице Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (на счета которого поступили средства федерального бюджета по соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств области (публичных расходов), объемы были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и областного), относительно первоначального объема расходных обязательств Волгоградской области, под который выделялся установленный соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета.

Таким образом, в рассматриваемом случае Волгоградской областью в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с Соглашением расходные обязательства в указанном в нем объеме, что привело к избыточному расходованию средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета Волгоградской области, что в силу изложенных выше норм бюджетного законодательств недопустимо.

Соглашение о предоставлении субсидии бюджету Волгоградской области является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов.

Получатель бюджетных средств должен обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета и заключении соглашения. Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, нарушению условий софинансирования расходных обязательств.

Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований. Субъект получил неосновательно экономическую выгоду, сократив свои расходные обязательства, чем нарушил условия софинансирования расходных обязательств, допустив при этом избыточный расход средств федерального бюджета.

Судами установлено, что расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной Приказом N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

С учетом изложенного, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что суды пришли к правомерному выводу о том, что оспариваемый приказ является законным и обоснованным, в связи с чем суды правомерно в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказали в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационных жалоб о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационных жалобах доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационные жалобы не содержат, а приведенные в жалобах доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационных жалоб сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 18 апреля 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2019 года по делу N А40-2554/19 оставить без изменения, кассационные жалобы Комитета финансов Волгоградской области и Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина И.Ю. Григорьева