Постановление Арбитражного суда Московского округа от 12 декабря 2019 г. N Ф05-19335/19 по делу N А40-292465/2018

г. Москва

12 декабря 2019 г.

Дело N А40-292465/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Каменской О.В.,

судей Кузнецова В.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: неявка уведомлен;

от ответчика: Эминова В.Г. по дов. от 21.05.2019;

от третьих лиц: 1) не явился, извещен; 2) не явился, извещен;

рассмотрев 10 декабря 2019 года в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Нижнего Новгорода

на решение от 05 апреля 2019 года,

принятое судьей Кукиной С.М.

Арбитражного суда г. Москвы

на постановление от 08 июля 2019 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Москвиной Л.А., Свиридовым В.А., Бекетовой И.В.

по заявлению Администрации Нижнего Новгорода

к ФАС России

третье лицо: 1) ООО "Грин Рум"; 2) Департамент образования администрации Нижнего Новгорода

о признании незаконными и отмене решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Нижнего Новгорода обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России о признании незаконным решения и отмене решения и предписания ФАС России по делу N 18/44/105/1780.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 05 апреля 2019 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 08 июля 2019 года, в удовлетворении заявления отказано.

Администрация Нижнего Новгорода, не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, обратилась в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит судебные акты отменить. По мнению Администрации Нижнего Новгорода при вынесении обжалуемого решения и постановления судами неправильно применены нормы материального права, выводы судов не соответствуют обстоятельства дела.

В судебном заседании представитель заявителя не явился. Представители третьих лиц не явились. Дело рассмотрено в порядке части 3 статьи 284 АПК РФ при неявке в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, с доводами кассационной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении кассационной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Письменный мотивированный отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии решения и постановления, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным ими по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, 23 ноября 2018 года Комиссией Федеральной антимонопольной службы России по контролю в сфере закупок была рассмотрена жалоба по делу N 18/44/105/1780 ООО "Грин Рум" по вопросу нарушения администрацией города Нижнего Новгорода законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, по результатам рассмотрения которой было принято решение: 1. Признать жалобу ООО "Грин Рум" обоснованной. 2. Признать в действиях Заказчика, Уполномоченного органа нарушение статьи 15 Закона о контрактной системе. 3. Выдать Заказчику, Уполномоченному органу, Конкурсной комиссии предписание об устранении выявленного нарушения Закона о контрактной системе.

Как отмечено судами, в обосновании принятого решения ФАС России указывает на то, что в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" регулирует отношения, связанные с расходованием денежных средств, в том числе бюджетными учреждениями, определены особенности закупок, осуществляемых бюджетным, автономным учреждениями, государственными муниципальными предприятиями и иными юридическими лицами.

В решении ФАС России указывает, что в соответствии с конкурсной документацией, а также в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, предметом закупки являются услуги по организации питания в муниципальных бюджетных учреждениях города Нижнего Новгорода, в том числе предоставление льготного питания, а также ремонт помещений.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что Решение и Предписание ФАС России от 23.11.2018 по делу N 18/44/105/1780 являются законными, обоснованными, принятыми в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

В обоснование кассационной жалобы заявитель приводит доводы о том, что оспариваемые ненормативные акты противоречит законодательству Российской Федерации и препятствует реализации полномочий, установленными Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Законом об образовании и Уставом города Нижнего Новгорода, чем нарушаются права администрации города Нижнего Новгорода по реализации указанных полномочий, а также нарушает организацию питания в муниципальных общеобразовательных организациях города Нижнего Новгорода.

Суды правомерно отклоняют приведенные доводы кассационной жалобы по следующим основаниям.

Судами из материалов дела установлено, что в Федеральную антимонопольную службу поступила жалоба ООО "Грин Рум" на действия Администрации города Нижнего Новгорода, Департамента образования администрации города Нижнего Новгорода при проведении Заказчиком, Уполномоченным органом открытого конкурса по отбору лиц, оказывающих услуги по организации питания муниципальных образовательных учреждениях города Нижнего Новгорода открытой сети, включая осуществление ремонта пищеблоков муниципальных общеобразовательных учебных учреждений.

По результатам рассмотрения указанной жалобы и осуществления внеплановой проверки ФАС России вынесено Решение, согласно которому жалоба признана обоснованной, в действиях Заявителя (Заказчика) и Уполномоченного органа выявлены нарушения статьи 15 Закона о контрактной системе. Заказчику и Уполномоченному органу выдано обязательное для исполнения предписание, направленное на устранение выявленных нарушений.

Суды указали, что довод Заявителя о том, что в его действиях отсутствуют нарушения законодательства о контрактной системе, противоречит нормам материального права и имеющимся в материалах дела доказательствам по следующим обстоятельствам.

Как установлено судами, в ФАС России поступила жалоба на действия Заказчика, Уполномоченного органа при проведении Заказчиком, Уполномоченным органом Конкурса. По мнению Заявителя, Заказчиком неправомерно осуществлено определение поставщика (подрядчика, исполнителя), не в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.

В соответствии с извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, протоколами, составленными при определении поставщика (подрядчика, исполнителя), Постановлением Администрации города Нижнего Новгорода от 19.07.2018 N 1848, Постановлением Администрации города Нижнего Новгорода от 03.10.2018 N 2614: Администрацией проведен конкурс по отбору лиц, оказывающих услуги по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях города Нижнего Новгорода открытой сети, включая осуществление ремонта пищеблоков муниципальных общеобразовательных учебных учреждений;

извещение о проведении Конкурса, конкурсная документация размещены на официальном сайте администрации города Нижнего Новгорода в сети Интернет;

на участие в Конкурсе подано 4 заявки;

победителем Конкурса признано Муниципальное предприятие города Нижнего Новгорода "Единый центр муниципального заказа".

Согласно постановлению Администрации города Нижнего Новгорода от 14.03.2012 N 1033 в городе Нижний Новгород созданы муниципальные общеобразовательные организации в двух организационно-правовых формах: автономные и бюджетные учреждения. Согласно документации 138 учебных заведений.

Автономные учреждения осуществляют закупки в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ (пункт 1 части 2 статьи 1), с учетом требований части 4 статьи 15 Федерального закона N 44-ФЗ (при предоставлении средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности).

В отношении муниципальных общеобразовательных организации города Нижний Новгород отсутствуют основания для проведения закупки согласно положениям Федерального закона N 223-ФЗ, отсутствует соответствующее Положение о закупках. При этом деятельность Администрации города Нижнего Новгорода по проведения Конкурса направлены на обход положений Закона о контрактной системе, как в части действий образовательных организаций, так и в части собственных действий. Проведение закупок силами администрации муниципального образования не является основанием для неприменения статьи 15 Закона о контрактной системе. Более того, такие действия являются схемой ухода от применения положений законодательства о контрактной системе.

Вместе с тем, ФАС России пояснил, что поддерживает централизацию закупок как организацию закупочного процесса через одно уполномоченное лицо.

Судами правомерно отклонен довод Заказчика о том, что организация питания осуществляется исключительно за счет денежных средств родителей и собственных средств лица, оказывающего услуги по организации питания, т.к. не обоснован и противоречит доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Судами отмечено, что в соответствии с Конкурсной документацией предметом закупки являются услуги по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях города Нижнего Новгорода, в том числе предоставление льготного питания, а также ремонт помещений бюджетных учреждений.

Обязанность и условия предоставления льготного питания установлены пунктом 1, подпунктом 2 пункта 8 Раздела I документации, Разделом II документации, проекта договора.

Обязанность и условия проведения ремонта определены пунктом 6 Раздела I Документации "Общие условия проведения открытого конкурса", пунктами 3.1.2, 3.3.14 проекта договора, пункт 2.7 Раздела III документации "Предложение участника конкурса в отношении критериев и показателей критериев оценки заявок". Пунктом 3.1.2 проекта договора с победителем установлено, что участник обязан "осуществлять ремонт помещения (-ий), указанного (-ых) в пункте 3.3.1 настоящего договора на сумму рублей по заявке Учреждения согласованной с учредителем Учреждения, в течение 3 лет с момента заключения настоящего договора. График ремонта согласовывается с Учреждением. Приемка выполненных работ осуществляется в соответствии с действующим законодательством РФ".

Вместе с тем, в соответствии с законодательством Российской Федерации, правовыми актами города Нижнего Новгорода, оказание услуг по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях города Нижнего Новгорода, в том числе предоставление льготного питания, осуществляется за счет бюджетных средств.

Судами установлено и следует из материалов дела, согласно постановлению Администрации Нижнего Новгорода от 22.03.2018 N 769 пунктом 13.1 определено устанавливать лимиты бюджетных обязательств главным распорядителям средств бюджета города Нижнего Новгорода на текущий финансовый год и плановый период в размере годовых бюджетных ассигнований по расходам на питание детей в муниципальных учреждениях города Нижнего Новгорода.

Согласно решению городской думы города Нижнего Новгорода от 13.12.2017 N 262 "О бюджете города Нижнего Новгорода на 2018 и на плановый период 2019-2020 годов" установлено, что субсидии производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим социально значимую деятельность в интересах города Нижнего Новгорода предоставляются в порядке установленном администрацией города Нижнего Новгорода на возмещение затрат по организации питания обучающихся в муниципальных автономных, бюджетных, казенных общеобразовательных учреждениях (пункт 30.4).

Согласно пункту 2 Порядка предоставления субсидии на возмещение затрат по организации питания обучающихся в муниципальных автономных, бюджетных, казенных общеобразовательных учреждениях, детей в лагерях с дневным пребыванием при школах, выездных пришкольных лагерях при муниципальных автономных, бюджетных, казенных общеобразовательных учреждениях города Нижнего Новгорода (с изменениями на 18.12.2017), утвержденному постановлением Администрации Нижнего Новгорода от 05.03.2011 N 740, "субсидия предоставляется Предприятию в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на эти цели в бюджете города Нижнего Новгорода департаменту образования на соответствующий финансовый год". Согласно пункту 1 указанного порядка категории обучающихся в школах, питание которых финансируется за счет средств бюджета города Нижнего Новгорода, определяются постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20.02.2008 N 24. Пунктом 9 Постановления установлены категории учащихся муниципальных общеобразовательных организаций, питание которых финансируется за счет средств бюджета города Нижнего Новгорода. К таким категориям относятся, в частности, дети-инвалиды, дети, лишившиеся единственного родителя или двух родителей, - со дня смерти родителя (родителей) до установления опеки или попечительства в размере 100% стоимости питания, дети из многодетных семей, получающих пособие на ребенка за счет средств областного бюджета.

Согласно пункту 2.6. договора, заключаемого победителем по результатам проведенного Конкурса, стоимость питания в день на одного ребенка в муниципальных общеобразовательных организациях определяется постановлением администрации города Нижнего Новгорода.

Таким образом, условиями документации, заключаемого договора, правовыми актами муниципального образования, законодательством Российской Федерации, установлено, что питание в муниципальных образовательных учреждениях города Нижнего Новгорода, в частности, по предоставлению льготного питания, должно осуществляться именно за счет бюджетных средств, а значит в соответствии с законодательством о контрактной системе.

Условиями документации и заключаемого по результатам Конкурса контракта, порядок исполнения контракта в части проведения ремонта, положения законодательства и нормативных актов муниципального образования, учитывая, что создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми (комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня) относится к вопросам местного значения и является муниципальной нуждой, расходы на ремонт помещений образовательных учреждений производятся за счет бюджета муниципального образования.

Суды установили, что из положений документации и положений контракта, заключаемого с исполнителем (победителем), не следует, что указанные расходы производятся за счет средств исполнителя (победителя), заявителем по данному делу не представлено доказательств, что указанные расходы понесены не за счет бюджета города Нижнего Новгорода.

Более того, в случае получения льготного питания соответствующими категориями граждан, а также в случае производства в школах ремонта, у организации, предоставившей такое питание, произведшей ремонт возникают расходы, а вместе с тем и право на возмещение таких расходов за счет бюджета муниципального образования, нормативными актами которого установлены льготы на питание.

Частью 3 статьи 105 Закона о контрактной системе установлено, что жалоба на положения документации о закупке, извещения о проведении запроса котировок может быть подана любым участником закупки, общественным объединением, объединением юридических лиц до окончания установленного срока подачи заявок.

Дата окончания подачи заявок: 12.11.2018 в 10-30 ч. (по московскому времени)

В связи с тем, что жалоба ООО "Грин Рум" поступила в Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области 09.10.2018, вх. N 11280, содержала доводы о неправомерных положениях документации о закупке и неправомерных действиях Заказчика, ФАС России правомерно приняла жалобу к рассмотрению.

Довод Заявителя о том, что Администрации города Нижнего Новгорода от 05.03.2011 N 740 не распространяется на отношения, возникшие в связи с проведением Конкурса, не обоснован и правомерно отклонен судами.

Суды пришли к правильному выводу, что не обоснован довод Заявителя о том, что постановление Администрации города Нижнего Новгорода от 05.03.2011 N 740, устанавливающее возмещение затрат на питание обучающихся из средств местного бюджета, не применяется к лицам, оказывающих услуги по организации питания, которые победили в открытом конкурсе, проводимом в соответствии с постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 19.07.2018 N 1848, поскольку в период проведения Конкурса, подачи заявок на участие, на дату рассмотрения и оценки заявок, признания победителя Конкурса, а также в период, когда победителем Конкурса должны быть заключены договоры с образовательными учреждениями, данный нормативный акт действовал в редакции предусматривающей такие расходы.

Суды отклонили довод Заявителя о том, что бюджет города Нижнего Новгорода на 2019 и на плановый период 2020 - 2021 не предусматривает расходы на организацию питания в общеобразовательных учреждениях, является необоснованным, так как в решении городской думы города Нижнего Новгорода от 12.12.2018 N 245, например, в разделе Ведомственная структура расходов бюджета города Нижнего Новгорода на 2019 год предусмотрены расходы на образование, в том числе на Муниципальную программу "Развитие образования в городе Нижнем Новгороде", подпрограмму "Развитие общего образования".

Таким образом, суды пришли к правомерному выводу, что расходы на организацию питания в общеобразовательных учреждениях в бюджете города Нижнего Новгорода предусмотрены.

Учитывая изложенное, суды пришли к правомерному выводу, что оспариваемые акты ФАС России не нарушают права и законные интересы Заявителя.

Суды отмечают, что целью подачи заявления о признании решения ФАС России недействительными является восстановление прав Заявителя (Определения ВАС РФ от 16.03.2010 N 17906/09, от 31.07.2009 N 9797/09). В этой связи суды обоснованно указали, что при указанных обстоятельствах избранный Заявителем способ защиты не приводит к восстановлению его субъективных прав, а материальный интерес Заявителя к принятому Решению ФАС России носит абстрактный характер, так как отсутствует неопределенность в сфере правовых интересов Заявителя, устранение которой возможно в случае удовлетворения заявленных требований, поскольку из правового смысла части 1 статьи 4 АПК РФ обращение с иском в суд должно иметь своей целью восстановление нарушенных прав.

На основании изложенного суды пришли к правомерному выводу, что Решение и Предписание ФАС России от 23.11.2018 по делу N 18/44/105/1780 являются законными, обоснованными, принятыми в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Все доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, обсуждены и отклонены по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения. Иная оценка заявителем кассационной жалобы установленных судом фактических обстоятельств дела и толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Нормы процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения, постановления в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не нарушены.

Руководствуясь статьями 176, 274, 284, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 05 апреля 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда 08 июля 2019 2019 года по делу N А40-292465/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий судья

О.В. Каменская

Судьи

В.В. Кузнецов Е.Е. Шевченко