Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20 февраля 2020 г. N Ф05-25701/19 по делу N А40-109769/2019

город Москва

20 февраля 2020 г.

Дело N А40-109769/19

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: Михеев И.Р., доверенность от 15.07.2019; Теплов А.С., доверенность от 08.04.2019; Черечеча А.В., доверенность от 08.04.2019;

от заинтересованного лица: Рахманин В.А., доверенность от 17.10.2019;

рассмотрев 13 февраля 2020 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - АНО "ЦМОК"

на решение от 29 июля 2019 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 24 октября 2019 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-109769/19

по заявлению АНО "ЦМОК"

об оспаривании предупреждения

к Главному управлению Минюста России по Москве,

УСТАНОВИЛ:

АНО "ЦМОК" (далее - организация) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Главному управлению Минюста России по Москве (далее - Главное управление) о признании недействительным предупреждения от 29.03.2019 N 77/03-12673 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 29 июля 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, АНО "ЦМОК" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Документы, приложенные к кассационной жалобе заявителя и указанные в пунктах 5 - 7 приложения, возвращены представителю АНО "ЦМОК" в судебном заседании, поскольку в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция не собирает доказательства.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заявителя поддержали доводы кассационной жалобы.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу указанных норм и статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Принимая оспариваемые судебные акты, суды первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне исследовали имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, применили и истолковали нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделали обоснованный вывод об отсутствии в настоящем споре совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции поддерживает данный вывод судов исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, АНО "ЦМОК" в соответствии с пунктом 1.1 устава АНО "ЦМОК" является унитарной некоммерческой организацией, не имеющей членства, созданной в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (Федеральный закон N 7-ФЗ).

Организация получила предупреждение Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве от 29.03.2019 N 77/03-12673 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации (предупреждение).

Из предупреждения следует, что ФАС России представлена информация в Главное управление о том, что АНО "ЦМОК" осуществляет функцию общественного контроля в форме общественного мониторинга, в связи с чем, в соответствии с подпунктом 5 пункта 5 статьи 32 Федерального закона N 7-ФЗ Главное управление обязало организацию устранить данные нарушения в срок до 13.05.2019.

В соответствии с подпунктом 30.10 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", на Министерство юстиции Российской Федерации возложены функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций (общественных объединений) их уставным целям и задачам, а также законодательству Российской Федерации.

В ведомственном реестре зарегистрированных некоммерческих организаций Главного управления Минюста России по Москве содержатся сведения об АНО "ЦМОК" за учетным номером 7714056572.

18.03.2019 в Главное управление поступило письмо Департамента по делам некоммерческих организаций Министерства юстиции Российской Федерации от 07.03.2019 N 11-30776/19 (вх. N 16489), в котором обращено внимание Главного управления на нарушение организацией действующего законодательства по информации предоставленной ФАС России от 04.02.2019 исх. N 2/А/6951/19.

По информации ФАС России АНО "ЦМОК" имеет доступ к материалам тарифных дел регулируемых организаций, представленных в рамках тарифных компаний по установлению регулируемых государством цен (тарифов), а также периодически направляет запросы в регулируемые организации о предоставлении бухгалтерской отчетности и документов. При этом ФАС России полагает, что доступ к указанной информации может быть получен только в рамках общественного контроля в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Закон об общественном контроле).

Одновременно с этим, некоторые субъекты Российской Федерации, в частности Ульяновская область, заключают соглашения "О мерах по повышению эффективности системы тарифообразования, обеспечению прозрачности и прогнозируемости деятельности субъектов естественных монополий", связанные со взаимодействием и сотрудничестве в организации. После заключения соглашений о сотрудничестве с субъектами Российской Федерации, организация заключает договоры возмездного оказания услуг на проведение проверок (аудита) экономической обоснованности, установленных в регионе регулируемых государством цен (тарифов).

При этом, результаты данных проверок (аудита) используются в публичных целях и выдаются фактически за результаты общественного контроля (мониторинга), как достигнутые организацией (например, на совещании в рамках XII Всероссийской конференции уполномоченных по защите прав предпринимателей был представлен доклад "Анализ тарифов, подлежащих государственному регулированию, на территории Ульяновской области в сфере теплоснабжения").

Под общественным мониторингом согласно пункту 1 статьи 19 Закона об общественном контроле понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Субъекты общественного контроля, наделенные правом непосредственного осуществления одной или нескольких его форм, перечислены в пункте 1 статьи 9 Закона об общественном контроле.

Учитывая изложенные положения законодательства, общественный контроль вправе осуществлять исключительно субъекты общественного контроля. Некоммерческие организации, в том числе общественные объединения к субъектам общественного контроля не относятся. Исключение составляют прямо предусмотренные законом случаи.

Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также вправе принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных указанным Федеральным законом (часть 5 статьи 3 Закона об общественном контроле).

В связи с поступлением указанного письма Главным управлением проанализирован устав организации на соответствие законодательству Российской Федерации.

В ходе анализа установлено, что положением пункта 2.2 устава АНО "ЦМОК" предусмотрено осуществление организацией общественного контроля в сфере ценообразования на территориях субъектов Российской Федерации посредством анализа, наблюдения и опубличивания результатов мониторинга цен (тарифов).

Вместе с тем, круг субъектов общественного контроля определен положениями статьи 9 Закона об общественном контроле, к которым организация не относится.

В соответствии со статьей 10 Закона об общественном контроле, субъекты общественного контроля вправе осуществлять общественный контроль в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

На основании изложенного, и в соответствии с подпунктом 5 пункта 5 статьи 32 Федерального закона N 7-ФЗ, Главным управлением заявителю 29.03.2019 исх. N 77/03-12673 вынесено оспариваемое предупреждение со сроком устранения допущенных нарушений в срок до 13.05.2019.

Вопреки доводам об обратном, предупреждение вынесено в соответствии со статьей 2 Федерального закона N 294-ФЗ.

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Подпунктом 5 пункта 5 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях предусмотрено право Минюста России (его территориальных органов) в случае выявления нарушения некоммерческой организацией законодательства Российской Федерации вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения срока его устранения, составляющего не менее месяца.

Учитывая изложенное, Главное управление при выявлении нарушения некоммерческой организацией законодательства Российской Федерации вне рамок указанных в пункте 1 заявления форм федерального государственного надзора вправе вынести в адрес некоммерческой организации письменное предупреждение.

Доводы о неясности положений и требований оспариваемого предупреждения правомерно признаны судами необоснованными по следующим основаниям.

В Главное управление поступило письмо от 19.04.2019 N ЦМОК-22/2019 (вх. N 26674) от организации с просьбой разъяснения конкретных действий и порядка исполнения предупреждения, а также продления срока для устранения выявленных нарушений.

На основании пункта 84 Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30.12.2011 N 456 (далее - Административный регламент), Главным управлением дан ответ с подробными разъяснениями (письмо от 16.05.2019 N 77/03-19754) и продлен срок исполнения предупреждения до 01.07.2019.

Судами обоснованно отклонены доводы заявителя об отсутствии в предупреждении конкретных формулировок относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю и его неисполнимости.

Судами установлено, что как следует из оспариваемого предупреждения, заявителю следует устранить выявленные нарушения законодательства. При этом подробное описание выявленных нарушений дано в разъяснениях, где указаны фактические и иные обстоятельства, установленные Главным управлением, ссылки на соответствующие письма ФАС России, на которых, в том числе, основаны выводы о нарушениях законодательства, законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовалось Главное управление при вынесении предупреждения.

При этом конкретный способ устранения выявленных нарушений должен быть избран заявителем самостоятельно, применительно к установленным обстоятельствам, специфики деятельности и иных обстоятельств.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что суды пришли к правомерному выводу о том, что предупреждение является соответствующим действующему законодательству, ясным и исполнимым.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 29 июля 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2019 года по делу N А40-109769/19 оставить без изменения, кассационную жалобу АНО "ЦМОК" - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина Е.Е. Шевченко