Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30 июня 2020 г. N Ф05-8104/20 по делу N А40-41341/2019

город Москва

30 июня 2020 г.

Дело N А40-41341/19-17-338

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,

судей Кузнецова В.В., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) РЭК Свердловской области: не явились, извещены;

от ответчика (заинтересованного лица) ФАС России: Лапухина Д.В. (дов. N ИА/101555/19 от 20.11.2019 г.);

от третьего лица АО "Екатеринбургская теплосетевая компания": Михиной Ж.А. (дов. от 29.01.2020 г.);

от Прокуратуры г. Москвы: Поздновой С.А. (сл.уд.),

рассмотрев 23 июня 2020 г. в судебном заседании кассационную жалобу РЭК Свердловской области

на решение Арбитражного суда города Москвы от 30 сентября 2019 г.,

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2020 г.,

по делу N А40-41341/19-17-338

по заявлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области

к Федеральной антимонопольной службе

о признании незаконным приказа от 12 ноября 2018 г. N 1538/18,

третье лицо: акционерное общество "Екатеринбургская теплосетевая компания",

Прокуратура города Москвы (в порядке статьи 52 АПК РФ),

УСТАНОВИЛ: в период с 26 марта 2018 г. по 23 мая 2018 г. на основании приказов Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России, антимонопольный орган) N 340/18 от 20 марта 2018 г. "О проведении плановой выездной проверки" и N 488/18 от 17 апреля 2018 г. "О продлении срока проведения плановой выездной проверки" была проведена плановая выездная документарная проверка в отношении Региональной энергетической комиссии Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области, заявитель).

По результатам проведения проверки составлен Акт проверки N 57 от 23 мая 2018 г., в котором указаны выявленные нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, допущенные Региональной энергетической комиссией Свердловской области при установлении тарифов в отношении акционерного общества "Екатеринбургская теплосетевая компания" (далее - АО "Екатеринбургская теплосетевая компания", третье лицо) (далее - акт проверки).

По итогам проведения проверки ФАС России издан приказ N 1538/18 от 12 ноября 2018 г. (далее - приказ), в соответствии с которым: 1) РЭК Свердловской области признана нарушившей положения пунктов 28, 29, и 31 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 (далее - Основы ценообразования), пункта 29 Правил регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 (далее - Правила N 1075), пункта 12 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания N 760) (пункт 1 приказа); отменить с 01 января 2019 г. тарифы и долгосрочные параметры для АО "Екатеринбургская теплосетевая компания", утвержденные постановлениями от 13 декабря 2016 г. N 154-ПК/155-ПК, 159-ПК и от 20 декабря 2017 г. N 194-ПК (пункт 2 приказа); РЭК Свердловской области в срок до 01 января 2019 г. необходимо устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, а именно: провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав НВВ АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" расходов и натуральных показателей (в том числе подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчет конечных сумм) на 2016 - 2018 гг. (пункт 3 приказа); с учетом исполнения пункта 3 настоящего приказа исключить из состава НВВ АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" экономически необоснованные и неподтвержденные документально расходы на 2019 год, в том числе, пересмотреть базовый уровень операционных расходов АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" (пункт 4 приказа); РЭК Свердловской области не позднее 01 января 2019 г. принять и ввести в действие решение об установлении долгосрочных параметров, тарифов на услуги в сфере теплоснабжения в отношении АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" с учетом пунктов 3 - 4 настоящего приказа (пункт 5 приказа). Пунктом 6 указанного приказа установлен порядок исполнения приказа и уведомления антимонопольного органа о его исполнении.

Считая свои права нарушенными, РЭК Свердловской области обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России о признании незаконным приказа N 1538/18 от 12 ноября 2018 г. "Об отмене постановлений РЭК Свердловской области от 13 декабря 2016 г. N 154-ПК "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, оказываемые теплосетевыми организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установлении тарифов на период 2017 - 2019 годы", от 13 декабря 2016 г. N 155-ПК "Об установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, оказываемые теплосетевыми организациями Свердловской области, на 2017 - 2019 годы", от 13 декабря 2016 г. N 159-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2017-2019 годы", от 20 декабря 2017 г. N 194-ПК "Об установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, оказываемые АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" (город Екатеринбург), с использованием метода индексации установленных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов на 2017-2036 годы" в отношении АО "Екатеринбургская теплосетевая компания".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено АО "Екатеринбургская теплосетевая компания".

Прокуратура города Москвы вступила в дело на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 30 сентября 2019 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2020 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе РЭК Свердловской области просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения. Указано также на допущенные антимонопольным органом нарушения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) при проведении проверки.

В отзыве на кассационную жалобу АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" согласилось с доводами кассационной жалобы.

Отзывы на кассационную жалобу от ФАС России и Прокуратуры города Москвы не поступили.

Представитель АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" принял участие в онлайн-заседании, поддержал доводы кассационной жалобы.

Представители ФАС России и Прокуратуры города Москвы с доводами кассационной жалобы не согласились.

Представители РЭК Свердловской области в заседание суда кассационной инстанции не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены судебных актов.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов).

Экспертное заключение органа регулирования, а также экспертные заключения, представленные по инициативе регулируемых организаций, потребителей и (или) иных заинтересованных организаций, приобщаются к делу об открытии и рассмотрении дела об установлении цен (тарифов). Орган регулирования не вправе запрашивать экспертное заключение.

Пунктом 29 Основ ценообразования предусмотрено, что экспертное заключение органа регулирования помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать: а) анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности); б) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемых организаций; в) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования.

Согласно пункту 31 Основ ценообразования решение органа регулирования принимается по форме, установленной регламентом, и включает: а) величину или формулу цен (тарифов), в том числе с разбивкой по категориям (группам) потребителей; б) даты введения в действие цен (тарифов), в том числе с календарной разбивкой; в) величину долгосрочных параметров регулирования, на основе которых были установлены тарифы, в случае установления тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования.

Из пункта 29 Правил N 1075 следует, что экспертное заключение органа регулирования, помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать: а) анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности); б) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемых организаций; в) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования.

В соответствии с пунктом 12 Методических указаний N 760 определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета, а также в соответствии с Методическими указаниями N 760. Расходы, включаемые в состав необходимой валовой выручки, формируются в том числе с учетом выполнения программ регулируемой организации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В случае если по итогам расчетного периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности выявлены необоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность за счет поступлений от регулируемой деятельности, органы регулирования обязаны принять решение об исключении этих расходов из суммы расходов, учитываемых при установлении тарифов на следующий расчетный период регулирования.

Согласно пункту 13 Методических указаний N 760, в случае если регулируемая организация кроме регулируемых видов деятельности осуществляет нерегулируемые виды деятельности, расходы на осуществление нерегулируемых видов деятельности и полученная в ходе их осуществления прибыль (убытки) не учитываются при установлении регулируемых цен (тарифов). Повторный учет одних и тех же расходов по указанным видам деятельности не допускается. Органы регулирования в соответствии с Методическими указаниями N 760 исключают из расчетов при установлении регулируемых цен (тарифов) полученные в предыдущий период регулирования экономически не обоснованные доходы регулируемых организаций.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу о том, что оспариваемый приказ не противоречит положениям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку антимонопольным органом установлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики со стороны РЭК Свердловской области при установлении тарифов на передачу электрической энергии в отношении АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" на 2016, 2017, 2018 гг.

При этом судами установлено, что экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

В представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представляется возможным.

Приказом ФАС России установлено, что РЭК Свердловской области в нарушение действующего законодательства при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) в части установления тарифов для данной организации основывается исключительно на данных, указанных в тарифной заявке регулируемой организации, осуществляющей регулируемую деятельность без анализа их экономической обоснованности.

Отклоняя доводы РЭК Свердловской области относительно того, что несоответствие или неполное соответствие экспертного заключения требованиям Правил N 1075 не является нарушением норм тарифного законодательства, суды со ссылкой на пункты 28, 29 Правил N 1075 указали на то, что экспертное заключение РЭК Свердловской области не содержит анализа экономической обоснованности затрат регулируемый организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

Отсутствие экономического обоснования расходов по ряду статей затрат установлены антимонопольным органом и подробно описаны в оспариваемом приказе, а именно: на каком основании приведенное в экспертных заключение обоснование не является достаточным, а также указаны конкретные документы, которые должны иметься в тарифном деле для подтверждения экономической обоснованности учетных РЭК Свердловской области расходов.

Доводы заявителя об отсутствии правовых оснований для отмены тарифного решения по Правилам отмены решений органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2004 г. N 123, также были отклонены судами с указанием на то, что установленные в ходе проверки нарушения Органа регулирования при установлении тарифов послужили основанием для отмены принятого РЭК Свердловской области тарифного решения на основании пункта 4 Правил отмены решений органов исполнительной власти, согласно которому ФАС России при выявлении нарушений, указанных в пункте 1 Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене тарифного решения.

Пунктом 4 Правил отмены решений органов исполнительной власти предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 Правил.

Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями пункта 4 Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Следовательно, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

Ссылки заявителя на наличие допущенных со стороны ФАС России процедурных нарушений при проведении проверки также были отклонены судами.

Относительно доводов РЭК Свердловской области о нарушении срока уведомления о проведении проверки, суды со ссылкой на часть 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ указали на то, что приказ о проверке был принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок ФАС России на 2018 год, утвержденным приказом ФАС России от 28 декабря 2017 г. N 1831/17, который согласован с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Постановления Правительства Российской Федерации от 31 октября 2016 г. N 1106 и заблаговременно размещен на официальном сайте.

Приняв во внимание дату направления приказа ФАС России о проведении проверки (22 марта 2018 г.) и дату начала проверки (02 апреля 2018 г.), суды пришли к выводу о соблюдении антимонопольным органом требований части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, и отсутствие оснований для признания результатов проверки недействительными на основании пункта 1 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ.

Судами также указано на соблюдение антимонопольным органом сроков проверки и составления акта проверки.

В отношении доводов о подписании акта проверки неуполномоченным лицом, не являющимся членом инспекции или представителем экспертной организации (Козловым Ф.А.), суды указали на то, что Козлов Ф.А. был включен в состав Инспекции ФАС России приказом ФАС России от 03 апреля 2018 г. N 413/18 "О внесении изменений в приказ ФАС России от 20 марта 2018 г. N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки РЭК Свердловской области".

По доводу заявителя относительно принятия антимонопольным органом приказа и проведения на его основании двух проверок судами указано на то, что в рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России были изучены документы, предоставленные РЭК Свердловской области, на основании указанных документов и всех выявленных в рамках проверки обстоятельствах ФАС России был составлен Акт проверки.

На Акт проверки РЭК Свердловской области были представлены возражения (исх. N 01-82/4058 от 02 июля 2018 г).

В связи с тем, что доводы, изложенные в возражениях, РЭК Свердловской области не были документально подтверждены, антимонопольным органом были направлен запросы (от 16 августа 2018 г. N МО/64546/18 и от 06 сентября 2018 г. N СП/71427/18) о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Соответствующие документы не были представлены РЭК Свердловской области.

Таким образом, выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной проверки были изложены в акте проверки на основе изученных при проведении проверки документов, а не по запросам, направленных ФАС России в адрес РЭК Свердловской области, о подтверждении указанной в возражениях информации.

Выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства. Оснований для переоценки выводов суда у суда кассационной инстанции не имеется.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции считает обоснованными выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворении заявленных требований.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, рассмотрены судом кассационной инстанции, однако при установленных судами обстоятельствах они не могут служить основанием для отмены принятых по делу судебных актов.

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит переоценка представленных суду доказательств и сделанных на основании их оценки выводов.

Принимая во внимание изложенное, кассационная инстанция не усматривает каких-либо нарушений норм материального или процессуального права, которые могли бы служить основанием к отмене обжалуемых судебных актов.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 30 сентября 2019 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2020 г. по делу N А40-41341/19-17-338 оставить без изменения, кассационную жалобу РЭК Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.А.Ананьина

Судьи

В.В.Кузнецов Р.Р.Латыпова