Постановление Арбитражного суда Московского округа от 2 июля 2020 г. N Ф05-6980/20 по делу N А40-43920/2019

город Москва

02 июля 2020 г.

Дело N А40-43920/19

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 июля 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Лапухин Д.В., доверенность от 20.11.2019;

от третьего лица: Михина Ж.А., доверенность от 29.01.2020;

от Прокуратуры Российской Федерации: Семихина О.Н., удостоверение от 16.04.2019;

рассмотрев 25 июня 2020 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - РЭК Свердловской области с использованием информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания)

на решение от 17 сентября 2019 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 23 января 2020 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-43920/19

по заявлению РЭК Свердловской области

об оспаривании приказа

к ФАС России,

третье лицо: ООО "СТК",

Прокуратура Российской Федерации,

УСТАНОВИЛ:

РЭК Свердловской области (далее - комиссия) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России (далее - антимонопольный орган) о признании недействительным приказа от 16.11.2018 N 1566/18 "Об отмене постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 11.12.2017 N 138-ПК "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области по установлению тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области" на 2018 год, от 10.12.2015 N 196-ПК "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2016 - 2018 годы" (далее - Приказ N 1566/18) в части установления тарифов для ООО "СТК".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "СТК" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 17 сентября 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, РЭК Свердловской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заявитель, извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не направил, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Представитель третьего лица поддержал доводы кассационной жалобы.

Представители заинтересованного лица и Прокуратуры Российской Федерации возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, на основании приказа ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области" (далее - Приказ о проверке) проведена плановая выездная документарная проверка РЭК Свердловской области, по результатам проведения которой выявлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, допущенные комиссией при установлении тарифов в отношении ООО "СТК". По результатам проверки составлен акт проверки от 23.05.2018 N 57 (далее - акт проверки).

По итогам проведенной проверки вынесен Приказ N 1566/18, в соответствии с которым РЭК Свердловской области признана нарушившей положения пунктов 22, 28, 29, 31, 42, 43, 44, 59 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования N 1075, Постановление N 1075), пунктов 28, 29 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных Постановлением N 1075 (далее - Правила N 1075), пунктов 12, 13 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом ФСТ России от 13.06.2013 N 760-э (далее - Методические указания N 760). Не согласившись с Приказом N 1566/18 в части установления тарифов для общества, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Судами установлено, что срок, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявителем не пропущен.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 29.2 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), государственный контроль (надзор) за регулируемыми государством ценами (тарифами) в электроэнергетике осуществляется в том числе уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (федеральный государственный контроль (надзор)) в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Такой порядок установлен Положением о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 N 543 (далее - Положение N 543), подпункт "а" пункта 30 которого определяет, что в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора) может быть выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

При этом в соответствии с абзацем третьим пункта 3 статьи 21 Закона об электроэнергетике в рамках осуществления полномочий, предусмотренных Законом об электроэнергетике, федеральные органы исполнительной власти вправе направлять в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике.

В соответствии с пунктом 5.3.2.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (далее - Положение N 331), ФАС России выдает (направляет) предписания, обязательные для исполнения, в том числе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством об электроэнергетике, законодательством о государственном регулировании тарифов.

Следовательно, при издании Приказа N 1566/18 заинтересованное лицо действовало в пределах предоставленных ему полномочий.

Вместе с тем, суды обоснованно отметили, что довод РЭК Свердловской области относительно того, что при проведении плановой выездной проверки антимонопольного органа имели место факты привлечения к проведению мероприятия по контролю лиц, не имеющих полномочий на осуществление контрольно-надзорных мероприятий, противоречит имеющимся в материалах дела доказательствам.

Судами установлено, что Приказ о проверке принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2018 год, утвержденным приказом ФАС России от 28.12.2017 N 1831/17.

Указанный план проверок согласован ФАС России с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 N 1106 "О подготовке государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов ежегодных планов проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также о согласовании внеплановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Вместе с этим, приказом ФАС России от 03.04.2018 N 413/18 "О внесении изменений в приказ ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области" внесены изменения в состав Инспекции ФАС России, а именно: в состав Инспекции ФАС России включен Козлов Ф.А. - главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России.

Суды отметили, что антимонопольный орган сослался на то, что РЭК Свердловской области была уведомлена о том, что Козлов Ф.А. является уполномоченным на проведение плановой выездной проверки комиссии членом инспекции ФАС России, а также о том, что он был уполномочен подписывать составленный по результатам контрольных мероприятий акт проверки.

Также довод комиссии относительно того, что антимонопольным органом допущены процедурные нарушения при проведении проверки, обоснованно отклонен судами как не соответствующий обстоятельствам дела и противоречащий имеющимся в материалах дела доказательствам.

Судами установлено, что в рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России был составлен акт проверки.

В соответствии с частью 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На акт проверки РЭК Свердловской направлены возражения (от 02.07.2018 исх. N 01-82/4058, от 11.07.2018 вх. N 11170/18; далее - возражения).

Судами установлено, что изложенные в возражениях доводы, комиссией документально не подтверждены, с учетом чего в адрес РЭК Свердловской области направлены запросы ФАС России от 16.08.2018 N МО/64546/18 и от 06.09.2018 N СП/71427/18 о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Между тем, несмотря на неоднократность запросов антимонопольного органа и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы так и не представлены комиссией.

Следовательно, суды обоснованно заключили, что вопреки доводам комиссии, выводы антимонопольного органа по итогам проведения плановой выездной были изложены в акте проверки на основе изученных при проведении проверки документов, а не по запросам антимонопольного органа.

Кроме того, суды правомерно отклонили доводы комиссии относительно того, что несоответствие или не полное соответствие экспертного заключения требованиям Правил N 1075 не является нарушением норм тарифного законодательства, не соответствует нормам материального права.

В соответствии с пунктами 28, 29 Правил N 1075, регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

Вместе с этим, экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать:

а) анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности);

б) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемых организаций;

в) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования.

Более того, в силу пункта 32 Правил N 1075, основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

В нарушение Правил N 1075 экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

Предусмотренная законодательством в области государственного регулирования цен (тарифов) обязанность органов регулирования проводить анализ экономической обоснованности расходов, включенных в состав НВВ регулируемых организаций, в том числе полное отражение данного анализа в экспертном заключении, подтверждается сложившейся судебной практикой.

Отсутствие в экспертном заключении информации, которая достаточно определенно подтверждает экономическую обоснованность расходов регулируемой организации, является нарушением требований законодательства.

В представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представлялось возможным.

Приказом N 1566/18 установлено отсутствие экономического обоснования расходов по ряду статей затрат.

На страницах 3, 4 Приказа N 1566/18 подробно указано, на каком основании приведенное в экспертных заключениях обоснование не является достаточным, а также указаны конкретные документы, которые должны иметься в тарифном деле для подтверждения экономической обоснованности учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Судами установлено, что в заявлении, поданном в суд, РЭК Свердловской области не привело доводов, опровергающих выводы Приказа N 1566/18, по сути повторяя мотивировку экспертных заключений.

Довод РЭК Свердловской области об отсутствии правовых основании для отмены тарифного решения по Правилам отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123 (далее - Правила N 123), правомерно отклонен судами как основанный на неверном толковании норм материального права и противоречащий действующему законодательству.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 N 543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) (далее - Положение N 543).

Пунктом 5 Положения N 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения N 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Пунктом 4 Правил N 123 предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 Правил N 123.

В этой связи, антимонопольный орган, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями пункта 4 Правил N 123, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Ввиду изложенного, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

Суды обоснованно отметили, что под превышением полномочий органом регулирования следует понимать любое нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок и процедуру установления регулируемых цен (тарифов).

Вместе с тем, в пункте 4 Правил N 123 не предусмотрено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулировать тарифы в связи с отнесением средств на реализацию программ.

Судами установлено, что доказательств незаконности Приказа N 1566/18 не представлено, так как Приказ N 1566/18 вынесен уполномоченными должностными лицами в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Приказ N 1566/18 в оспариваемой части принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в полном соответствии с законодательством Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах, суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку указанные требования необоснованны и документально не подтверждены.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель должен доказать, в защиту и на восстановление каких прав предъявлены требования о признании недействительным оспариваемого решения.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 17 сентября 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2020 года по делу N А40-43920/19 оставить без изменения, кассационную жалобу РЭК Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина Е.Е. Шевченко