Постановление Арбитражного суда Московского округа от 12 августа 2020 г. N Ф05-7205/20 по делу N А40-87512/2019

г. Москва

12 августа 2020 г.

Дело N А40-87512/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11.08.2020.

Полный текст постановления изготовлен 12.08.2020.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Григорьевой И.Ю.,

судей Ананьиной Е.А., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от заявителя - Редько А.А. по доверен. от 09.01.2020,

от заинтересованного лица - Мамедова И.А. по доверен. от 22.05.2020,

рассмотрев 11 августа 2020 года в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по городу Москве на решение от 10 сентября 2019 года Арбитражного суда города Москвы, на постановление от 10 февраля 2020 года Девятого арбитражного апелляционного судапо делу N А40-87512/19

по заявлению государственного унитарного предприятия города Москвы "Объединенный центр "Московский дом книги"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по городу Москве,

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Диалог-сервис",

о признании незаконными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Государственное унитарное предприятие города Москвы "Объединенный центр "Московский дом книги" (заявитель, предприятие, ГУП "ОЦ "МДК") обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Московское УФАС России) от 19.02.2019 по делу N 1-00-319/77-19 о нарушении торгов и порядка заключения договоров.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 10.09.2019, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2020, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Московское УФАС России обратилось с кассационной жалобой на указанные судебные акты, в которой заявитель просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что судами необоснованно проигнорированы явно выраженные противоречия в закупочной документации, на которые указывало Управление в отзыве суду первой инстанции и в апелляционной жалобе. Кроме того, судами проигнорированы доводы Управления относительно наличия судебных актов, подтверждающих ненадлежащий характер рассматриваемой на предмет законности закупочной документации.

Кассатор обращает внимание на то, что в рамках дела N А40-162463/19 сделаны выводы о том, что указанная закупочная документация заявителя носит необъективный характер, содержит нестандартные показатели, определяющие потребности заказчика таким образом, что это может привести к искусственному сужению количества потенциальных участников закупки ввиду разрешения заявителем вопроса о допуске поданных заявок исключительно на основании субъективного усмотрения самого заказчика. В связи с этим антимонопольный орган указывает на то, что одна и та же закупочная документация была оценена судами по разному, что приводит к нарушению принципа единообразия судебной практики при оценке фактических обстоятельств дела.

Также Московское УФАС России не согласно с выводами судов о неисполнимости выданного предписания.

От ГУП "Объединенный центр "Московский дом книги" поступили письменный отзыв на кассационную жалобу.

В судебном заседании представитель Московского УФАС России поддержал доводы кассационной жалобы в полном объеме.

Представитель ГУП "Объединенный центр "Московский дом книги" возражал против доводов кассационной жалобы, считая судебные акты законными и обоснованными.

Обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов в указанных судебных актах фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция пришла к следующим выводам.

Судами установлено и следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступила жалоба ООО "Диалог-Сервис" на действия заявителя при проведении аукциона в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, на право заключения договора на выполнение работ по ежемесячному техническому обслуживанию и текущему ремонту помещений Государственного унитарного предприятия города Москвы "Объединенный центр "Московский дом книги" (реестровый номер закупки 31907475391), мотивированная установлением в закупочной документации требований, влекущих ограничение конкуренции.

Рассмотрев доводы жалобы ООО "Диалог-Сервис", комиссия антимонопольного органа приняла решение о наличии оснований для признания жалобы обоснованной.

В действиях ГУП "Объединенный центр "Московский дом книги" заинтересованное лицо установило нарушение п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) в части несоблюдения принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничении конкуренции по отношению к участникам закупки.

На основании оспариваемого решения заявителю выдано обязательное к исполнению предписание об устранении допущенных нарушений путем отмены протоколов, составленных в ходе проведения аукциона, внесения изменения в аукционную документацию.

Не согласившись с выводами Московского УФАС России, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании вынесенных актов незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что закупочная документация заявителя сформирована надлежащим образом, в подтверждение чего указали на то, что допуск трех участников к участию в конкурентной процедуре является показателем возможности исполнения требований по заполнению заявки участниками закупки, а также отсутствия введения в какое-либо в заблуждение; заявки, которые не были допущены к участию в аукционе, были отклонены комиссией истца по причине лишь халатного отношения к заполнению заявки на участие в закупке и незнаний предмета закупки (товаров и материалов).

Суды пришли к выводу о том, что заявитель, при формировании требований к выполняемым работам, в том числе к требуемым при проведении работ товарам и материалам, учитывал в первую очередь свою потребность, и, исходя из этого установил соответствующие требования в документации. В частности, заявителем установлены требования к используемым в ходе работ товарам и материалам, без указания конкретных товарных знаков, а, наоборот, с указанием различных диапазонов характеристик по необходимым заказчику параметрам, что не ограничивает, а расширяет возможности участия участников в закупке.

На основании изложенного, суды пришли к выводу о неисполнимости предписания антимонопольного органа.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, среди прочих, принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Согласно пунктами 1, 2, 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о закупке должны быть указаны требования к безопасности, качеству, техническим характеристикам, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, работы, услуги, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы, установленные заказчиком и предусмотренные техническими регламентами в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком в документации о закупке не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации требования к безопасности, качеству, техническим характеристикам, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, работы, услуги, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика; требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке; требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям.

Как установлено судами, Московское УФАС России по результатам рассмотрения жалобы третьего лица пришла к выводу о нарушении заказчиком принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки на том основании, что документация о закупке содержала противоречивые позиции и исключала возможность однозначного их толкования, противоречивость и неисполнимость положений данной документации привели к жалобам на документацию.

Так комиссией антимонопольного органа установлено, что требования закупочной документации вводят потенциальных участников закупочной процедуры в заблуждение относительно технических характеристик заявленного товара, предоставляя заказчику возможность манипулировать результатами проводимой закупки в собственных интересах.

Способ изложения требований, допущенный заказчиком, в том числе инструкция по заполнению заявки, не позволяет идентифицировать надлежащую потребность заказчика и, как следствие, провоцирует допущение участником закупки ошибок при заполнении заявки.

Кроме того, закупочная документация содержит положения о необходимости соответствия используемых товаров требованиям государственных стандартов, но, несмотря на указанные требования, закупочная документация вновь дублирует положения таковых государственных стандартов, тем самым приводя к необходимости изложения положений стандартов при подаче заявок на участие в аукционе.

С учетом изложенного, Комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о том, что закупочная документация заявителя носит необъективный характер, содержит нестандартные показатели, определяющие потребности заказчика таким образом, что это может привести к искусственному сужению количества потенциальных участников закупки ввиду разрешения заявителем вопроса о допуске поданных заявок исключительно на основании субъективного усмотрения самого заказчика.

Таким образом, поскольку заказчиком в аукционной документации не обеспечивается четкое и ясное отражение требований к содержанию заявок участников закупки, в его действиях установлено нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках.

Не указав мотивы, на основании которых суды отклонили вышеуказанные доводы антимонопольного органа, суды пришли к выводу о том, что закупочная документация сформирована надлежащим образом лишь на том, основании, что допуск трех участников к участию в конкурентной процедуре свидетельствует об отсутствии каких-либо противоречий в закупочной документации, а также указав на то, что первоочередным фактором при формировании закупочной документации является именно потребность заказчика, а не такое формирование закупочной документации, которое позволит принять участие в конкурентной процедуре наибольшему кругу лиц.

Согласно пункту 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу.

Аналогичные требования предъявляются к судебному акту апелляционного суда в соответствии с частью 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимаемые арбитражным судом решение и постановление должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Статьей 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в мотивировочной части решения должны быть указаны фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным судом, а также доказательства, на которых были основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, в том числе, мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле, включая законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

Вопреки вышеназванным положениям процессуального законодательства судами не оценены доводы антимонопольного органа, изложенные в отзыве, о том, что требования закупочной документация вводят потенциальных участников закупочной процедуры в заблуждение; что положения инструкции по заполнению заявки, а также непосредственно положения самой закупочной документации явным образом противоречат друг другу (т.4 л.д.16-24).

Так, антимонопольный орган указывал на то, что согласно вышеуказанной инструкции в случае, если требуемый параметр сопровождается словосочетанием "в ассортименте", то необходимо указать не менее двух значений, при этом словосочетание "в ассортименте" является приоритетным по отношению к остальным символам (знакам, союзам, словам), установленным в указанной инструкции.

Согласно пункту 119 Сведений о товарах "Сталь листовая из углеродистой стали качественной и обыкновенного качества общего назначения, тип 3" марка стали должны в ассортименте: Ст. 2сп; 08пс; Ст. 3сп; 10; Ст. 3пс; Ст. 2пс.

Вместе с тем, согласно инструкции в случае, если значения или диапазоны значений параметра указаны с использованием символа "точка с запятой", союза "или", символ "/" - участнику закупки необходимо предоставить одно из указанных значений или диапазонов значений, указанных через данный символ.

По мнению заинтересованного лица, подобный способ формирования закупочной документации очевидно вводит в заблуждение потенциальных участников процедуры, поскольку словосочетание "в ассортименте" предполагает указание не менее двух значений, однако, впоследствии при формировании потребности заказчика в вышеуказанном пункте также используется символ "точка с запятой", что означает необходимость указания лишь одного из представленных значений. Вместе с тем, при формировании заявки на участие в закупочной процедуре в положении участника возникает неопределенность, происходящая из непонимания потребности заказчика (а именно из того, какое количество представленных значений нужно указать), что может привести к неправильному формированию предложения, а равно и к признанию таковой заявки не соответствующей требованиям закупочной документации.

Кроме того, формой Сведения о товарах установлено, что все предлагаемые материалы должны соответствовать нормативным документам, а именно различным ГОСТам.

Однако впоследствии в форме Сведения о товарах дублируются положения перечисленных ГОСТов, в частности, например, пунктом 9 "Трубы стальные сварные водогазопроводные, тип 3" установлены требования к типу труб стальных водогазопроводных, наружному диаметру труб стальных водогазопроводных к условному проходу труб стальных газопроводных, а также требования к толщине стенки труб стальных водогазопроводных.

Вместе с тем, документация содержит требования о необходимости соответствия товаров положениям различных ГОСТов.

Так, нормативным документом, устанавливающим характеристики к трубам стальным водогазопроводным, является ГОСТ 3262-75. Трубы стальные водогазопроводные.

При этом, таблицей номер 1 в составе указанного ГОСТа определены идентичные показатели (размеры) труб стальных водогазопроводных.

По мнению антимонопольного органа, подобное формирование требований к товарам обязывает потенциального участника закупочной процедуры фактически декларировать одни и те же требования к тому или иному товару, что не может свидетельствовать о четком и недвусмысленном формировании аукционной документации. При этом, предъявляя требования о соответствии товара определенным государственным стандартам, у заказчика отсутствует объективная необходимость повторного предъявления к участникам процедуры требований о дублировании таких положений, ведь, выражая согласие на оказание услуг, выполнение работ с использованием товаров, соответствующих требованиям формы Сведения о товарах, участник фактически подтверждает соответствие товара требованиям государственных стандартов.

Кроме того, Московское УФАС России указывало на то, что предметом закупки в первую очередь является оказание услуг по техническому обслуживанию и текущему ремонту, в связи с чем потребность заказчика впоследствии выражается именно в получении итогового результата - надлежащего оказания услуг и выполнения работ в соответствии с требованиями технического задания. Вместе с тем, материалы, используемые при оказании услуг или выполнении работ, не являются непосредственным объектом закупочной процедуры, а значит, у заказчика отсутствует объективная необходимость при составлении документации дублировать положения государственных стандартов, а достаточно лишь указать, что предложения потенциальных участников аукциона должны соответствовать таким стандартам.

Оценка данным доводам заинтересованного лица судами в нарушение положений статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не дана.

Указывая на то, что заявки, которые не были допущены к участию в аукционе, были отклонены комиссией истца по причине лишь халатного отношения к заполнению заявки на участие в закупке и незнаний предмета закупки (товаров и материалов), суды не указали на основании каких имеющихся в деле доказательств они пришли к данному выводу.

Судебная коллегия также признает обоснованным довод заявителя жалобы о том, что в рамках дела N А40-162463/19 данная закупочная документация с тем же предметом и реестровым номером закупки была предметом оценки и признана ненадлежащей, что свидетельствует о нарушении принципа единообразия судебной практики.

Таким образом, суды в нарушение ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не исследовали и не оценили все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения данного спора по существу, не дали оценку всем доводам и возражениям лиц, участвующих в деле, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в связи с тем, что данные судебные акты приняты по неисследованным и неполным материалам дела, с нарушением положений материального законодательства, а также положений процессуального законодательства, которые могли привести к принятию неправильных судебных актов.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, оценить доказательства в их совокупности, проверить доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; на основании этого установить имеющие значение для дела юридически значимые обстоятельства; на основании установленной совокупности обстоятельств определить подлежащие применению правовые нормы, принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 10 сентября 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2020 года по делу N А40-87512/19 отменить, данное дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

И.Ю. Григорьева

Судьи

Е.А. Ананьина Р.Р. Латыпова