Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 июня 2011 г. N Ф08-2796/2011 по делу N А15-1391/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 1 июня 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 3 июня 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе:

председательствующего Бобровой В.А.,

судей Воловик Л.Н. и Трифоновой Л.А.,

при участии в судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Дагестан, от заявителя - администрации городского округа "город Кизляр" (ИНН 0547003083, ОГРН 2080547008133) - Тюрина С.И. (доверенность от 13.08.2010 N 771), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (ИНН 0562044239, ОГРН 1020502629795) - Магомедова М.Р. (доверенность от 25.05.2011 N 50-05/31) и Мамеднебиева А.М. (доверенность от 01.06.2011 N 70-05/32), в отсутствие третьего лица - Бабаевой Насибат Шахнавазовны, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства (уведомление N 078/2011-1140), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 22.10.2010 (судья Алиев А.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2011 (судьи Семенов М.У., Белов Д.А., Цигельников И.А.) по делу N А15-1391/2010, установил следующее.

Администрация городского округа "город Кизляр" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (далее - управление) от 04.06.2010 N 50-01/2567 и предписания от 04.06.2010 N 50-01/2568.

Решением Арбитражного суда Арбитражного суда Республики Дагестан от 22.10.2010, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2011, заявление удовлетворено.

Судебные акты мотивированы тем, что администрацией выполнены предусмотренные статьями 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации требования к порядку предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Законодательство не содержит нормы, обязывающие органы местного самоуправления проводить торги в случаях предоставления земельного участка в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта. В действиях администрации не усматриваются нарушения законодательства, приведшие к недопущению, ограничению либо устранению конкуренции, введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявления. Податель жалобы указывает, что заявление Бабаевой Н.Ш. о выборе земельного участка не соответствует требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Порядок утверждения акта выбора земельного участка (пункт 6 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации) не соблюден. Администрация надлежаще не информировала население и заинтересованных лиц о предоставлении земельного участка для строительства. Несоблюдение процедуры предоставления земельного участка свидетельствует о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит оставить судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании, проведенном с использованием видеоконференц-связи, представители управления и администрации поддержали доводы, соответственно, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы жалобы, отзыва и выслушав представителей управления и администрации, считает, что судебные акты следует отменить, дело - направить на новое рассмотрение.

Как видно из материалов дела, по поручению Прокуратуры г. Кизляра управление провело проверку администрации на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства, по результатам которой вынесло решение от 04.06.2010 N 50-01/2567 о признании администрации нарушившей требования пункта 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В адрес администрации направлено предписание от 04.06.2010 N 50-01/2568 о прекращении нарушения пункта 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в предоставлении Бабаевой Н.Ш. постановлением от 28.02.2008 N 25 земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, в аренду для строительства магазина без проведения публичных процедур (конкурса, аукциона). В этих целях предписано отменить постановление от 28.02.2008 N 25 и принять меры к возврату земельного участка, предоставленного Бабаевой Н.Ш. по договору аренды от 23.01.2009 N 4.

Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании решения и предписания управления незаконными.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании пункта 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Вывод суда о том, что в действиях администрации не усматривается нарушений законодательства, приведших к недопущению, ограничению, либо устранению конкуренции путем введения ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров, сделан на основе неполного исследования фактических обстоятельств.

Как видно из материалов дела, 19.02.2007 Бабаева Н.Ш. обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в районе оптово-розничного рынка "Черемушки" для строительства двухэтажного торгового здания по современному проекту.

3 марта 2007 года составлен акт выбора и согласования земельного участка в черте г. Кизляра, расположенного по ул. Победы в районе оптового рынка "Черемушки", под строительство магазина.

Отдел архитектуры городского округа Кизляр проинформировал население о том, что проводится согласование возможного строительства объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения напротив оптово-розничного рынка "Черемушки" (газета "Кизлярская Правда" от 02.11.2007 N 6).

Постановлением администрации от 25.12.2007 N 151/4 Бабаевой Н.Ш. предоставлено предварительное согласование места расположения магазина, а также выбора земельного участка площадью 200 кв. м. в районе оптового рынка "Черемушки".

Постановлением от 28.02.2008 N 25 изъят земельный участок площадью 200 кв. м, расположенный в селитебной зоне по ул. Победы в районе оптового рынка "Черемушки", из резервного земельного фонда. Этот земельный участок предоставлен Бабаевой Н.Ш. в долгосрочное арендное пользование для строительства магазина.

В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Согласно такому порядку гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.

Суд признал заявление Бабаевой Н.Ш. содержащим необходимые сведения для предоставления земельного участка для строительства без учета предписаний пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Так, в таком заявлении должны содержаться: просьба о предоставлении земельного участка, указание на предполагаемое место размещения объекта, примерную площадь земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. Вывод суда о представлении Бабаевой Н.Ш. вместе с заявлением схемы предполагаемого размещения земельного участка для строительства с указанием размера (200 кв. м.) документально не подтвержден.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу пунктов 6, 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка или об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Таким образом, после определения участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса).

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Суд не проверил соблюдение администрацией указанного предписания закона, не исследовал сроки вынесения акта о выборе земельного участка и публикации сведений в газете.

Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Суд не оценил с данной позиции содержание публикации в газете "Кизлярская Правда" от 02.11.2007 N 6, согласно которой население проинформировано о проведении согласования возможного строительства объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения напротив оптово-розничного рынка "Черемушки".

Решение о предоставлении земельного участка для строительства принимается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта, принимаемого после выбора земельного участка, на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства.

Суд не проверил, когда оформлены документы государственного земельного кадастра и документы землеустройства.

Таким образом, вывод суда о том, что процедура предоставления земельного участка в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта администрацией соблюдена, сделан на основе неполного исследования обстоятельств дела и представленных доказательств.

Принимая во внимание разъяснение пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суду также надлежит установить наличие либо отсутствие в действиях администрации нарушений законодательства, приведших к недопущению, ограничению, либо устранению конкуренции, введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Таким образом, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду с учетом вышеизложенного надлежит полно и всесторонне исследовать обстоятельства дела и представленные доказательства, правильно применить нормы права и вынести законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 22.10.2010 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2011 по делу N А15-1391/2010 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.А. Боброва

Судьи

Л.Н. Воловик

Л.А. Трифонова