Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 июня 2011 г. N Ф07-3156/2011 по делу N А13-8626/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе:

председательствующего Асмыковича А.В.,

судей: Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Лукичевой В.А. (доверенность от 11.01.2010 N 1), Анпилова Д.С. (доверенность от 02.04.2010 N 943), от Комитета имущественных отношений администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области Соловьева В.А. (доверенность от 12.01.2099 N 32),

рассмотрев 02.06.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2011 по делу N А13-8626/2010 (судьи Кудин А.Г., Мурахина Н.В., Чельцова Н.С.), установил:

Комитет имущественных отношений администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - Управление) от 05.07.2010 N 26-17.1/10 и предписания Управления от 05.07.2010 N 26-17.1/10.

Определением суда первой инстанции от 16.09.2010 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Северстрой" (далее - Общество, ООО "Северстрой").

Решением суда первой инстанции от 13.12.2010 (судья Мамонова А.Е.) в удовлетворении заявленных требований Комитету отказано.

Постановлением апелляционного суда от 03.02.2011 решение суда первой инстанции от 13.12.2010 отменено, заявленные требования Комитета удовлетворены.

В кассационной жалобе антимонопольный орган, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права, просит отменить постановление от 03.02.2011 и оставить в силе решение суда первой инстанции от 13.12.2010. Податель жалобы ссылается на то, что при заключении спорного договора без проведения торгов и в отсутствие согласия на это антимонопольного органа исключается конкуренция между иными потенциальными участниками рынка, субъектами малого и среднего предпринимательства, желающими принять участие в торгах за право получения муниципального имущества. Антимонопольный орган считает, что постановление апелляционного суда от 03.02.2011 по настоящему делу противоречит постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 9143/10 по аналогичному делу.

В отзыве на кассационную жалобу Комитет просит оставить постановление апелляционного суда без изменения, ссылаясь на то, что заключение спорного договора не повлекло недопущения, ограничения или устранения конкуренции на рынке и не создало преференций для кого-либо из его участников.

В судебном заседании представители Управления поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Комитета - в отзыве на жалобу.

Третье лицо о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции считает, что постановление апелляционного суда подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе в связи с неправильным применением апелляционным судом норм материального права.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, во исполнение распоряжения главы Череповецкого муниципального района от 30.01.2009 N 46-р и решения председателя Комитета от 11.03.2009 N 209 между заявителем (ссудодатель) и Обществом (ссудополучатель) 11.03.2009 заключен договор N 016Б/2009 на передачу в безвозмездное пользование недвижимого и движимого муниципального имущества, находящегося в муниципальной казне, включенного в перечень муниципального имущества Череповецкого муниципального района Вологодской области, предназначенного для предоставления во владение и пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Срок договора определен с 01.01.2009 по 30.11.2009.

Согласно акту приема-передачи муниципального имущества (приложение N 1 к договору) в безвозмездное пользование переданы нежилые помещения в здании по адресу: Вологодская область, Череповецкий район, Тоншаловский сельский совет, п. Тоншалово, ул. Труда, д. 4, и в здании по адресу: Вологодская область, Череповецкий район, Ирдоматский сельский совет, д. Ирдоматка, ул. Новая, д. 10.

Право муниципальной собственности на указанное недвижимое имущество согласно записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним зарегистрировано 11.07.2008 и 27.09.2008 соответственно.

Договор N 016Б/2009 на передачу в безвозмездное пользование недвижимого и движимого муниципального имущества, находящегося в муниципальной казне, включенного в перечень муниципального имущества Череповецкого муниципального района Вологодской области, был заключен между Комитетом и третьим лицом (Обществом) без проведения конкурса или аукциона.

По результатам проверки, проведенной Управлением по вопросу соблюдения Комитетом антимонопольного законодательства, были установлены признаки нарушения заявителем части первой статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В связи с этим в отношении Комитета было возбуждено дело N 26-17.1/10, по результатам рассмотрения которого Управление вынесло решение от 05.07.2010 N 26-17.1/10 о признании Комитета нарушившим положения части первой статьи 17.1 названного Закона и выдаче предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Предписанием от 05.07.2010 N 26-17.1/10 на Комитет возложена обязанность в срок до 25.07.2010 прекратить нарушение, выразившееся в передаче муниципального имущества без проведения торгов, а именно: расторгнуть договор от 11.03.2009 N 016Б/2009 на передачу в безвозмездное пользование недвижимого и движимого муниципального имущества, находящегося в муниципальной казне, включенного в перечень муниципального имущества Череповецкого муниципального района Вологодской области, предназначенного для предоставления во владение и пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Комитет обратился с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, установив неисполнение Комитетом своей обязанности по проведению торгов при заключении договора безвозмездного пользования муниципальным имуществом.

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и признал недействительными оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа, поскольку заключение подобного договора без проведения торгов, хотя формально и обладает признаками нарушения Комитетом Закона N 135-ФЗ, "не может расцениваться в качестве намеренного игнорирования администрацией требований антимонопольного законодательства, в том числе и в целях создания ею неоправданных преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту". Апелляционный суд указал при этом, что Управление не исследовало, каким образом выявленное правонарушение повлияло на конкурентную среду.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, считает, что апелляционным судом при принятии судебного акта нарушены нормы материального права.

Статья 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет на акты и действия (бездействие) в том числе органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции (в редакции федеральных законов от 30.06.2008 N 108-ФЗ и от 08.11.2008 N 195-ФЗ) заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров за исключением случаев, прямо названных в данной статье.

Данная статья вступила в силу с 02.07.2008.

Таким образом, заключение договоров безвозмездного пользования в отношении муниципального имущества по общему правилу может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.

Вместе с тем, частью 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции (в редакции Федерального закона от 08.11.2008 N 195-ФЗ) предусмотрено, что до 1 июля 2010 года (в действующей редакции - до 1 июля 2015 года) разрешается заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 настоящего Федерального закона и заключенных до 1 июля 2008 года с субъектами малого или среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в части 3 статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), при условии отсутствия на момент заключения такого договора аренды на новый срок оснований для его досрочного расторжения, предусмотренных гражданским законодательством. При этом заключение предусмотренных настоящей частью договоров аренды возможно на срок не более чем до 1 июля 2010 года (в действующей редакции - до 1 июля 2015 года).

Таким образом, это исключение касается (применительно к обстоятельствам настоящего спора) только договоров аренды, а не договоров безвозмездного пользования имуществом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 19 и пунктом 1 статьи 20 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции могут предоставляться на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации только с предварительного согласия антимонопольного органа, данного в письменной форме. Причем органы публичной власти, в том числе органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции этих органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, срок действия договора от 11.03.2009 N 016Б/2009 установлен с 01.01.2009 по 30.11.2009, то есть в период, когда уже действовали положения статей 17.1, 19, 20 Закона о защите конкуренции.

В силу того, что законных оснований для применения положений статьи 17.1 и части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции, дающих исключительную возможность заключения на новый срок договоров аренды без проведения конкурсов и аукционов, в данном случае не имелось, возобновление указанного договора на новый срок должно было совершаться только по результатам проведения конкурса или аукциона либо при условии согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции в форме передачи в безвозмездное пользование имущества без проведения торгов.

Названные положения Закона о защите конкуренции введены законодателем в целях защиты интересов неопределенного круга лиц и не могут быть истолкованы как создающие возможность обхода правил об обязательности торгов в установленных законом случаях.

Аналогичную позицию высказал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в постановлении от 28.12.2010 N 9143/10, прямо указав, что иное толкование выводило бы определенный круг хозяйствующих субъектов из сферы действия антимонопольного законодательства, создавая неравные условия хозяйствования, что не отвечало бы целям Закона о защите конкуренции.

В данном случае при заключении договора безвозмездного пользования муниципальным имуществом торги проведены не были; соответствующее ходатайство в муниципальный орган не подавалось.

Ошибочными являются и выводы апелляционного суда относительно обязанности антимонопольного органа исследовать по настоящему делу влияние допущенного нарушения на конкурентную среду.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов или организациям запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Таким образом, заключение органом местного самоуправления договора безвозмездного пользования недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, без проведения конкурса свидетельствует о нарушении им упомянутого положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем доводы апелляционного суда относительно недоказанности влияния вмененного УФАС нарушения на конкуренцию являются ошибочными и не могут служить основанием для удовлетворения требований Комитета о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа.

Аналогичную позицию высказал Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 05.04.2011 N 14686/10., прямо указав на то, что содержащееся в настоящем постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.

Часть 1 статьи 17.1 Закона о конкуренции содержит также исчерпывающий перечень случаев, в которых это правило не применяется.

В данном случае судом первой инстанции правильно отклонена ссылка Комитета на нормы Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее Закон N 209-ФЗ) и решение Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района от 22.10.2008 N 92 "Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления Череповецкого муниципального района", которым утверждено Положение о порядке и условиях предоставления в аренду (в том числе льготы для субъектов малого и среднего предпринимательства, занимающихся социально значимыми видами деятельности), безвозмездное пользование объектов, включенных в перечень муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), предназначенного для предоставления во владение и пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - Положение).

В данном случае статья 6 Закона N 209-ФЗ определяет одним из основных принципов государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации обеспечение равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки в соответствии с условиями ее предоставления, установленными федеральными программами развития малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства (пункт 4 части 3).

Статьей 14 Закона N 209-ФЗ предусмотрено, что основными принципами поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства являются, в числе других: равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих критериям, предусмотренным федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, к участию в соответствующих программах (часть 1 пункт 3); оказание поддержки с соблюдением требований, установленных Федеральным законом о защите конкуренции (пункт 4); открытость процедур оказания поддержки (пункт 5).

Следовательно, при заключении договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом с субъектами малого и среднего предпринимательства должны соблюдаться принципы равного доступа и открытости процедур оказания поддержки, требования Закона о конкуренции, в том числе его статьи 17.1 Указанные требования действовали и на момент заключения спорного договора. Несоответствие Положения нормам федерального законодательства не является основанием для признания действий Комитета правомерными.

Положение в редакции, действующей с 01.04.2010, приведено в соответствие с названными требованиями, пунктом 5 которого установлено, что заключение договоров аренды, безвозмездного пользования муниципальным имуществом, внесенным в Перечень, осуществляется по итогам конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.

Исходя из пункта 20 статьи 4 Закона о конкуренции (в редакции Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ) предоставление органами публичной власти, в том числе органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, является государственными или муниципальными преференциями.

В соответствии с пунктом 3 статьи 19 и пунктом 1 статьи 20 данного Закона государственные или муниципальные преференции могут предоставляться на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации только с предварительного согласия антимонопольного органа, данного в письменной форме. Органы публичной власти, в том числе органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом.

Исключение из этого правила для передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование на определенный срок Законом о защите конкуренции не предусмотрено.

В рассматриваемом случае при заключении договора безвозмездного пользования муниципальным имуществом торги проведены не были, соответствующее ходатайство в антимонопольный орган не подавалось, что не оспаривается заявителем.

Избранный Комитетом способ предоставления ООО "Северстрой" муниципального имущества без проведения торгов исключил конкуренцию между иными потенциальными участниками рынка, субъектами малого и среднего предпринимательства, которые имеют равную возможность реализовать право на получение такого имущества в безвозмездное пользование.

При таких условиях суд первой инстанции правомерно отказал Комитету в признании решения антимонопольного органа от 05.07.2010 N 26-17.1/10 и его предписания от 05.07.2010 N 26-17.1/10, в связи с чем жалоба УФАС подлежит удовлетворению, постановление апелляционного суда - отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 5 части первой статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2011 по делу N А13-8626/2010 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Вологодской области от 13.12.2010 по этому делу.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

И.С. Любченко

Л.Б. Мунтян