Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 13 июля 2016 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия постановления Правительства Республики Карелия от 17 февраля 2015 года N 45-П "О внесении изменения в постановление Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П"

город Петрозаводск

13 июля 2016 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего М.В. Даниловой, судей С.А. Беньяминовой, А.А. Тайбакова,

с участием представителей Правительства Республики Карелия С.В. Егорова, Н.С. Карповой,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "б" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия постановления Правительства Республики Карелия от 17 февраля 2015 года N 45-П "О внесении изменения в постановление Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Киселевой Валентины Васильевны.

Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Карелия постановление Правительства Республики Карелия от 17 февраля 2015 года N 45-П "О внесении изменения в постановление Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А. Тайбакова, объяснения представителей стороны - Правительства Республики Карелия, выступления представителей: Прокуратуры Республики Карелия - А.А. Сухановой, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - С.И. Янковской, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Постановлением Правительства Республики Карелия от 17 февраля 2015 года N 45-П "О внесении изменения в постановление Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П" внесено изменение в Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", утвержденный постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П; подлежащее проверке постановление опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 18 февраля 2015 года.

В соответствии с оспариваемым постановлением раздел IV Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, регулирующий предоставление мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов гражданам, указанным в пунктах 1 - 9 статьи 2 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", изложен в новой редакции, предусматривающей, что данные меры социальной поддержки предоставляются государственными учреждениями здравоохранения Республики Карелия, перечень которых утверждается Министерством здравоохранения и социального развития Республики Карелия; для их получения гражданин обращается в государственное учреждение социальной защиты - центр социальной работы города или района Республики Карелия по месту жительства с заявлением; центр социальной работы в течение пяти рабочих дней принимает решение о выдаче направления в одно из государственных учреждений здравоохранения по выбору гражданина либо отказывает в выдаче направления; гражданин, получивший направление, в течение месяца со дня его получения обращается в государственное учреждение здравоохранения, предъявляя направление; срок действия направления составляет один месяц; истечение срока действия направления не препятствует повторному обращению гражданина за его получением; государственное учреждение здравоохранения при обращении гражданина определяет наличие медицинских показаний и дату оказания услуги; в случае недостаточности бюджетных ассигнований государственное учреждение здравоохранения принимает решение о постановке гражданина на учет; учет граждан осуществляется исходя из даты обращения в хронологическом порядке; в случае отсутствия медицинских показаний изготовление и ремонт зубных протезов не производятся.

До издания оспариваемого постановления Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан предусматривал, что услуги по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов гражданам предоставлялись лечебно-профилактическими учреждениями, расположенными по месту их жительства, на основании договоров, в соответствии с которыми центры социальной работы возмещали расходы по оказанию данных услуг не более одного раза в течение календарного года; в случае отсутствия по месту жительства гражданина лечебно-профилактического учреждения, оказывающего услуги по зубопротезированию, расходы возмещались гражданину при предъявлении в центры социальной работы документов, подтверждающих факт получения им услуги на территории Республики Карелия за собственный счет.

Оспариваемое постановление, изменившее правовое регулирование, по мнению заявительницы, не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1, 2, 3), 8 (часть 3), 17, 19 (части 1 и 2), 25 (части 1 и 2), 58 (часть 2), 65 (часть 2), поскольку устанавливает такой порядок реализации мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, который исключает возможность возмещения гражданину, имеющему соответствующие медицинские показания и право на получение указанных мер социальной поддержки, расходов на изготовление и ремонт зубных протезов, понесенных при обращении в выбранную гражданином самостоятельно организацию, оказывающую медицинские услуги по зубному протезированию и имеющую необходимую лицензию, и ставит граждан, нуждающихся в зубном протезировании после принятия оспариваемого постановления, в неравное положение с гражданами, нуждавшимися в таких же услугах до его принятия, снижая тем самым объем предоставляемой социальной поддержки.

После принятия Конституционным Судом Республики Карелия обращения к рассмотрению постановлением Правительства Республики Карелия от 20 июня 2016 года N 216-П внесены не затрагивающие содержание оспариваемого акта в указанном заявительницей аспекте изменения в Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, что не может служить самостоятельным основанием для прекращения производства по делу в указанной части.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является постановление Правительства Республики Карелия от 17 февраля 2015 года N 45-П "О внесении изменения в постановление Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П" в той мере, в которой оно предусматривает предоставление мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов по направлению центров социальной работы городов и районов Республики Карелия государственными учреждениями здравоохранения Республики Карелия, перечень которых утверждается Министерством здравоохранения и социального развития Республики Карелия, и не обеспечивает возможность возмещения гражданину, имеющему право на меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, расходов, понесенных при обращении в иные организации, оказывающие услуги по зубному протезированию.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявительницей не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. В своих постановлениях Конституционный Суд Республики Карелия неоднократно указывал, что Республика Карелия как социальное государство в составе Российской Федерации, устанавливая гарантии социальной защиты, в том числе дополнительное социальное обеспечение, не закрепляет конкретные меры социальной поддержки, объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан; система мер социальной поддержки граждан устанавливается на законодательном уровне, при этом законодатель располагает достаточно широкой дискрецией по определению организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной поддержки, вправе осуществлять выбор тех или иных мер социальной поддержки, определять порядок и условия их предоставления устанавливаемому им кругу лиц (постановления от 14 января 2014 года, от 2 декабря 2014 года, от 29 апреля 2016 года).

В Республике Карелия основным актом республиканского законодательства, устанавливающим меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, является Закон Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Согласно статье 3 названного Закона социальная поддержка граждан, указанных в пунктах 1 - 9 его статьи 2, осуществляется, в том числе, в форме бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов при наличии медицинских показаний, в соответствии с перечнем стоматологических услуг, перечнем ортопедических стоматологических протезов, аппаратов и приспособлений для бесплатного зубопротезирования отдельных категорий граждан, утверждаемыми Правительством Республики Карелия.

Полномочия по установлению порядка предоставления мер социальной поддержки, предусмотренных данным Законом, делегированы Правительству Республики Карелия (часть вторая статьи 4 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия"), которое постановлением от 17 января 2005 года N 1-П утвердило соответствующий порядок.

Положения раздела IV указанного Порядка, регламентирующие предоставление мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия и были признаны не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2) и 19 (часть 1) в той мере, в какой они не обеспечивали реализацию права на меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов гражданам, указанным в пунктах 1 - 9 статьи 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" (Постановление от 2 декабря 2014 года).

Согласно пункту 3 статьи 80 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Правительство Республики Карелия не позднее месяца после вступления в силу решения Конституционного Суда Республики Карелия отменяет признанный неконституционным нормативный правовой акт Правительства Республики Карелия, принимает новый нормативный правовой акт либо вносит изменения в нормативный правовой акт, признанный неконституционным в отдельной его части.

Таким образом, оспариваемый акт, которым введено новое правовое регулирование порядка предоставления мер социальной поддержки по изготовлению и ремонту зубных протезов, принят Правительством Республики Карелия в пределах его компетенции и во исполнение постановления Конституционного Суда Республики Карелия.

3. Осуществляя правовое регулирование порядка предоставления мер социальной поддержки, Правительство Республики Карелия обладает широкой свободой усмотрения и вправе выбирать тот или иной механизм обеспечения права на меры социальной поддержки, изменять его отдельные элементы, в том числе субъектный состав участников правоотношений, не допуская при этом утраты содержания самого права.

В отличие от ранее действовавших норм оспариваемое постановление предусматривает, что меры социальной поддержки по изготовлению и ремонту зубных протезов от имени Республики Карелия предоставляют государственные учреждения здравоохранения Республики Карелия, перечень которых утверждается Министерством здравоохранения и социального развития Республики Карелия.

Согласно перечню, утвержденному приказом Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелия от 16 марта 2015 года N 445, государственные учреждения здравоохранения, предоставляющие меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, являются государственными бюджетными учреждениями здравоохранения Республики Карелия.

3.1. Федеральный законодатель, определяя правовой статус государственных учреждений субъекта Российской Федерации, установил, что указанные учреждения создаются, в том числе, в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Бюджетным учреждением субъекта Российской Федерации признается некоммерческая организация, созданная им для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Государственные задания на оказание государственных услуг для бюджетного учреждения формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок формирования государственного задания и финансового обеспечения выполнения государственного задания должен определять, в том числе, правила осуществления органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, контроля за выполнением государственным учреждением государственного задания. Бюджетное учреждение сверх установленного государственного задания вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату (статьи 26.3, 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 69.1, 69.2, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 2, 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Таким образом, определение Правительством Республики Карелия государственных учреждений здравоохранения Республики Карелия, финансируемых за счет субсидий из бюджета Республики Карелия, в качестве субъекта, предоставляющего от имени Республики Карелия меры социальной поддержки по изготовлению и ремонту зубных протезов, направлено на создание механизма реализации права граждан на меры социальной поддержки, позволяющего осуществлять надлежащий контроль за их предоставлением и использованием средств бюджета Республики Карелия.

3.2. Из анализа оспариваемого акта следует, что граждане, имеющие право на меры социальной поддержки в виде бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов, могут получить услугу по зубному протезированию бесплатно за счет средств бюджета Республики Карелия только в государственных учреждениях здравоохранения Республики Карелия. Указанные положения подлежат оценке с точки зрения их соответствия конституционным принципам равенства и справедливости, на чем, главным образом, настаивает заявительница, связывая нарушение своих прав с невозможностью получить медицинские услуги по зубному протезированию за счет средств бюджета Республики Карелия в организациях иных организационно-правовых форм и форм собственности, а также наличием очередности предоставления указанных мер социальной поддержки в государственных учреждениях здравоохранения Республики Карелия.

Правительство Республики Карелия, будучи связанным целями социального государства, определенными статьями 4, 25 Конституции Республики Карелия, в том числе охраны здоровья людей, обязано при установлении порядка предоставления мер социальной поддержки обеспечить такое нормативное правовое регулирование, при котором выбранный организационно-правовой механизм позволит достичь желаемого результата (социальных целей).

Применительно к мерам социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов это означает, что формальная регламентация порядка предоставления мер социальной поддержки должна обеспечивать получение гражданами желаемого результата в виде бесплатной медицинской услуги по зубному протезированию за счет средств бюджета Республики Карелия.

Федеральный законодатель, регулируя отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, и определив в качестве одного из основных принципов охраны здоровья доступность и качество медицинской помощи, установил право пациента на выбор медицинской организации. В силу статьи 21 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" право гражданина на выбор медицинской организации возникает при оказании ему медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Вместе с тем программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи как федерального, так и территориального уровней не включают медицинские услуги по зубному протезированию в перечни заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно (постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2014 года N 1273, от 19 декабря 2015 года N 1382, постановления Правительства Республики Карелия от 26 декабря 2014 года N 416-П, от 5 февраля 2016 года N 27-П и другие).

Поскольку оспариваемый акт регламентирует отношения по поводу бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов за счет средств бюджета Республики Карелия как мер социальной поддержки отдельных категорий граждан вне программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, то, вопреки утверждениям заявительницы, он не затрагивает права как указанных категорий граждан, так и иных граждан на выбор медицинской организации.

Что касается установления такого порядка предоставления государственными учреждениями здравоохранения Республики Карелия мер социальной поддержки, при котором не исключается установление очередности их предоставления, то при условии учета календарной последовательности обращения граждан за предоставлением мер социальной поддержки, характера и степени стоматологического заболевания и состояния здоровья конкретного гражданина, это согласуется с конституционными принципами справедливости и равенства (статья 2 (часть 2), статья 4 (части 1 и 2), статья 19 (часть 2) Конституции Республики Карелия), а также с требованиями статьи 16 (часть 3) Конституции Республики Карелия, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

3.3. При таких обстоятельствах определение государственных учреждений здравоохранения Республики Карелия в качестве субъекта, предоставляющего от имени Республики Карелия меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, создает такой механизм реализации права на меры социальной поддержки, при котором бесплатность получения медицинской услуги для граждан обеспечивается за счет финансирования из бюджета Республики Карелия государственных учреждений здравоохранения Республики Карелия, а целевое расходование бюджетных средств Республики Карелия обеспечивается контрольными полномочиями Республики Карелия в отношении государственных учреждений здравоохранения Республики Карелия. Следовательно, оспариваемое постановление, будучи направленным на обеспечение баланса частных и публичных интересов, не может рассматриваться как снижающее гарантированный законом объем социальной поддержки либо создающее неравное правовое положение для граждан, а потому не противоречит Конституции Республики Карелия.

4. Исследуя правовую природу мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, Конституционный Суд Республики Карелия установил, что указанный вид социального обеспечения является льготой, носящей натуральный характер (Постановление от 2 декабря 2014 года). Закон не предусматривает возможность возмещения гражданину расходов на изготовление и ремонт зубных протезов, то есть замену натуральной льготы денежной компенсацией, и не наделяет Правительство Республики Карелия полномочием по изменению формы указанных мер социальной поддержки. Следовательно, разрешение вопроса о конституционности оспариваемого постановления в той мере, в которой оно не обеспечивает возможность возмещения гражданину расходов, понесенных при обращении в организации, оказывающие услуги по зубному протезированию, не являющиеся государственными учреждениями здравоохранения Республики Карелия, невозможно без проверки соответствующих положений Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", конституционность которых заявительницей не оспаривается. При таких обстоятельствах продолжение конституционного судопроизводства в данном случае означало бы не только выход за пределы определенного заявительницей предмета обращения и, тем самым за пределы установленных Конституцией Республики Карелия и Законом Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" полномочий, но и принятие Конституционным Судом Республики Карелия на себя в нарушение статьи 65 (часть 1) Конституции Республики Карелия, статьи 31 (часть 1) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" функций, не свойственных органу правосудия.

Таким образом, на основании статей 41 (пункт 1.1), 68, 74 (часть 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" производство по делу в указанной части подлежит прекращению.

5. Как установлено при рассмотрении настоящего дела, в отдельных районах республики отсутствует (и отсутствовала на момент принятия оспариваемого постановления) возможность предоставления мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов государственными учреждениями здравоохранения Республики Карелия. В восьми из восемнадцати административно-территориальных единиц государственными учреждениями здравоохранения заключены контракты на оказание услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов с частными коммерческими организациями; меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов на территории Республики Карелия оказывают одиннадцать государственных учреждений здравоохранения Республики Карелия и девять обществ с ограниченной ответственностью.

Таким образом, с момента принятия оспариваемого акта и по настоящее время в реальных правоотношениях, складывающихся между государством и гражданами по поводу предоставления мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, участвуют не только государственные учреждения здравоохранения Республики Карелия, центры социальной работы и граждане - льготополучатели, но и иные организации, привлекаемые на основе государственных контрактов. Однако раздел IV Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан не предусматривает возможность участия в названных отношениях иных субъектов.

Оспариваемым постановлением установлено, что для реализации права на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов гражданин обращается в центр социальной работы по месту жительства для получения направления, а затем - в государственное учреждение здравоохранения Республики Карелия для непосредственного получения мер социальной поддержки. При этом ни оспариваемый акт, ни иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, не определяют порядок взаимодействия между центрами социальной работы и государственными учреждениями здравоохранения, а также между разными государственными учреждениями здравоохранения. В результате отсутствия регламентации такого взаимодействия и с учетом того, что административный регламент оказания государственной услуги по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов до настоящего времени не принят, срок ожидания гражданами первичного приема с момента обращения в государственное учреждение здравоохранения Республики Карелия составляет от 0 до 42 месяцев, что подтверждается сведениями, представленными Министерством здравоохранения и социального развития Республики Карелия.

Указанные обстоятельства, свидетельствуя о существующих дефектах реализации оспариваемого постановления, тем не менее, в рассматриваемом аспекте не являются достаточными основаниями для вывода о его несоответствии Конституции Республики Карелия. Вместе с тем Конституционный Суд Республики Карелия считает необходимым обратить внимание Правительства Республики Карелия на указанные недостатки и предложить принять меры по совершенствованию правового регулирования порядка предоставления мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 70-75, 78, 79, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать постановление Правительства Республики Карелия от 17 февраля 2015 года N 45-П "О внесении изменения в постановление Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П" в той мере, в которой оно предусматривает предоставление мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов по направлению центров социальной работы городов и районов Республики Карелия государственными учреждениями здравоохранения Республики Карелия, перечень которых утверждается Министерством здравоохранения и социального развития Республики Карелия, соответствующим Конституции Республики Карелия.

2. Прекратить производство по настоящему делу в части, в которой постановление Правительства Республики Карелия от 17 февраля 2015 года N 45-П "О внесении изменения в постановление Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П" не обеспечивает возможность возмещения гражданину расходов, понесенных при обращении в организации, оказывающие услуги по зубному протезированию, не являющиеся государственными учреждениями здравоохранения Республики Карелия.

3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия", а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия