Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 8 июня 2017 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений подпункта "е" пункта 13 статьи 1 решения Совета Костомукшского городского округа от 31 января 2008 года N 182-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ" в связи с обращением Мамонтова Валерия Федоровича"

город Петрозаводск

8 июня 2017 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего С.А. Беньяминовой, судей М.В. Даниловой, А.А. Тайбакова,

с участием сторон: представителя заявителя Н.П. Союнен, представителя Совета Костомукшского городского округа В.Н. Сахнова,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "в" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений подпункта "е" пункта 13 статьи 1 решения Совета Костомукшского городского округа от 31 января 2008 года N 182-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Мамонтова Валерия Федоровича.

Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения подпункта "е" пункта 13 статьи 1 решения Совета Костомукшского городского округа от 31 января 2008 года N 182-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ".

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.В. Даниловой, объяснения сторон, выступление представителя Администрации Главы Республики Карелия Н.С. Карповой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. В своем обращении в Конституционный Суд Республики Карелия В.Ф. Мамонтов с учетом уточнений, заявленных в ходе судебного заседания, оспаривает конституционность положений подпункта "е" пункта 13 статьи 1 решения Совета Костомукшского городского округа от 31 января 2008 года N 182-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ".

Решение Совета Костомукшского городского округа от 31 января 2008 года N 182-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ" подписано главой Костомукшского городского округа, зарегистрировано в установленном порядке 6 марта 2008 года, опубликовано в газете "Новости Костомукши" от 17 апреля 2008 года N 15.

Подпунктом "е" пункта 13 статьи 1 указанного решения пункт 10 статьи 28 Устава Костомукшского городского округа был дополнен подпунктом 2.1, абзац первый которого предусматривал, что главе Костомукшского городского округа, вышедшему на трудовую пенсию по старости (инвалидности), устанавливается ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Федеральным законом "О занятости населения в Российской Федерации".

До вступления в силу оспариваемых правовых предписаний пунктом 2 статьи 28 Устава предусматривалось, что главе Костомукшского городского округа при выходе в отставку выплачивается единовременное вознаграждение. Устанавливается ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости (инвалидности). Порядок и размер выплаты вознаграждения и доплаты к пенсии определяется решением Совета городского округа в соответствии с действующим законодательством.

Решением Совета Костомукшского городского округа от 10 марта 2015 года N 444-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ" статья 28 Устава изложена в новой редакции, не предусматривающей установление главе Костомукшского городского округа ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности).

Заявитель был избран на должность главы местного самоуправления города Костомукши 6 мая 1998 года, указанную должность замещал по 5 мая 2002 года и был уволен в связи с окончанием срока полномочий ранее достижения возраста, необходимого для назначения ему трудовой пенсии по старости; с 8 июня 2009 года ему назначена трудовая пенсия по старости. 5 ноября 2009 года В.Ф. Мамонтов обратился в Совет Костомукшского городского округа с заявлением о назначении ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости, в чем ему было отказано.

Оспариваемые правовые предписания, по мнению В.Ф. Мамонтова, не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2,), 17, 19 (части 1 и 2), поскольку исключали возможность установления доплаты к трудовой пенсии по старости, предусмотренной статьей 13 Закона Республики Карелия от 3 января 2001 года N 456-ЗРК "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия" и подпунктом 2 пункта 10 статьи 28 Устава Костомукшского городского округа без учета изменений, внесенных в указанный пункт решением Совета Костомукшского городского округа от 31 января 2008 года N 182-СО, лицу, замещавшему должность главы Костомукшского городского округа, но вышедшему на трудовую пенсию по старости с иной должности.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения подпункта "е" пункта 13 статьи 1 решения Совета Костомукшского городского округа от 31 января 2008 года N 182-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ" в той мере, в какой по смыслу, придаваемому сложившейся правоприменительной практикой, они предусматривали назначение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости лицу, замещавшему должность главы Костомукшского городского округа, вышедшему на трудовую пенсию по старости только с этой должности.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявителем не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. В соответствии с Конституцией Республики Карелия каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, в том числе детей-инвалидов, и в иных случаях, установленных законом; в Республике Карелия может устанавливаться в соответствии с законом дополнительное социальное обеспечение (части 1 и 2 статьи 25). При этом определение условий и порядка реализации конституционного права на социальное обеспечение, в том числе установление видов дополнительного пенсионного обеспечения и оснований приобретения права на его получение отдельными категориями граждан входит в компетенцию нормотворческого органа.

Федеральный законодатель, регулируя правоотношения по такому предмету совместного ведения, как установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), предусмотрел, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзац первый части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Ежемесячная доплата к государственной пенсии впервые была введена Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих", который предусматривал высвобождение в связи с прекращением полномочий и в связи с выходом на государственную пенсию в качестве самостоятельных условий установления такой доплаты; при этом субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений Указа (пункты 1, 5).

Статья 37 Устава местного самоуправления города Костомукши, принятого 7 мая 1996 года, предусматривала, что социальные гарантии главы местного самоуправления регламентируются Законом Республики Карелия "О статусе Главы местного самоуправления в Республике Карелия". Однако Закон Республики Карелия от 29 декабря 1994 года N 26-ЗРК "О статусе Главы местного самоуправления в Республике Карелия" не предусматривал дополнительных гарантий в сфере пенсионного обеспечения, а с 1 января 1997 года признан утратившим силу Законом Республики Карелия от 5 декабря 1996 года N 160-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Карелия". Статья 28 Устава местного самоуправления города Костомукши в редакции от 29 марта 1999 года, регламентировавшая социальные гарантии для должностных лиц местного самоуправления, отсылала к Закону Республики Карелия "О муниципальной службе в Республике Карелия", который в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих с 27 октября 1999 года (дата вступления в силу Закона Республики Карелия от 18 октября 1999 года N 376-ЗРК "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия "О муниципальной службе в Республике Карелия") распространялся на выборных должностных лиц местного самоуправления (часть 9 статьи 17). При этом условием приобретения права на ежемесячную доплату к пенсии по старости являлось наличие стажа работы на муниципальной службе не менее 12,5 календарных лет у мужчин и 10 календарных лет у женщин.

С 11 января 2001 года вступил в силу Закон Республики Карелия от 3 января 2001 года N 456-ЗРК "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия", установивший правовые и социальные гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Карелия, в том числе пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 4 части 1 статьи 10). В соответствии с указанным Законом Республики Карелия выборным должностным лицам местного самоуправления устанавливалась ежемесячная доплата к государственной пенсии по старости, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", Федеральным законом "О занятости населения в Российской Федерации", при условии замещения выборной муниципальной должности на срок от одного года (части 1 и 2 статьи 13). Как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия, данное положение носило императивный характер (Постановление от 7 октября 2010 года, Определение от 18 декабря 2015 года).

В связи с состоявшимся на федеральном уровне ограничением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению гарантий для выборных должностных лиц местного самоуправления был принят Закон Республики Карелия от 12 ноября 2007 года N 1128-ЗРК "О некоторых вопросах правового положения лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия". Указанным Законом признано утратившим силу прежнее правовое регулирование гарантий, предоставляемых выборным должностным лицам местного самоуправления, и одновременно предусмотрена система гарантий для указанной категории лиц, в частности, в статье 4 (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых положений) определено, что лицам, замещавшим муниципальные должности на постоянной основе, вышедшим на трудовую пенсию по старости (инвалидности), в установленном уставом муниципального образования порядке могут предусматриваться за счет средств местного бюджета дополнительные гарантии в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности).

Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ", принятый 30 июня 2005 года и вступивший в силу с 1 января 2006 года, в первоначальной редакции не содержал положений о гарантиях в сфере пенсионного обеспечения для главы Костомукшского городского округа; положения о дополнительной гарантии в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) в порядке и размере, определяемых решением Совета городского округа в соответствии с действующим законодательством, включены в Устав решением Совета Костомукшского городского округа от 28 июня 2007 года N 108-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ", то есть в период действия Закона Республики Карелия от 3 января 2001 года N 456-ЗРК "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия". Оспариваемые положения приняты после вступления в силу Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года N 1128-ЗРК "О некоторых вопросах правового положения лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия".

Таким образом, представительный орган местного самоуправления Костомукшского городского округа, приняв оспариваемые правовые предписания, сохранил предоставлявшееся ранее на основе императивной нормы республиканского закона право на ежемесячную доплату к пенсии для лиц, замещавших такую выборную должность, как глава Костомукшского городского округа. После вступления в силу Закона Республики Карелия "О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия" представительный орган местного самоуправления Костомукшского городского округа был вправе изменить условия и порядок реализации гражданами права на дополнительное пенсионное обеспечение за счет местного бюджета, в частности, предусмотрев введение временного правового регулирования либо установление переходных положений, конкретизировать круг лиц, обладающих правом на ежемесячную доплату к пенсии, однако не воспользовался своим нормотворческим правомочием.

3. Конституция Республики Карелия, федеральные и республиканские законы не закрепляют конкретные гарантии дополнительного пенсионного обеспечения для выборных должностных лиц местного самоуправления. Органы местного самоуправления располагают достаточно широкой дискрецией в области правового регулирования отношений в указанной сфере и вправе с учетом финансовых возможностей муниципального образования и иных факторов, соблюдая требования Конституции Республики Карелия, которые обязывают обеспечивать баланс публичных и частных интересов, не нарушая конституционные принципы верховенства права, справедливости, равенства, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, определять порядок и условия реализации устанавливаемым ими кругом лиц права на ежемесячную доплату к пенсии.

Конституционный Суд Республики Карелия, определяя правовую природу указанной доплаты, пришел к выводу о том, что она является одной из дополнительных форм гарантированной социальной защиты, предопределяемой статьей 25 Конституции Республики Карелия. Установив в Законе Республики Карелия от 3 января 2001 года N 456-ЗРК "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия", утратившем силу в связи с принятием Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года N 1128-ЗРК, ежемесячную доплату к трудовой пенсии по старости, по инвалидности как часть пенсионного обеспечения выборного должностного лица местного самоуправления, назначение, перерасчет и выплата которой осуществлялась органами местного самоуправления, республиканский законодатель в соответствии с действовавшим на тот момент федеральным законодательством возложил на органы местного самоуправления определенное социальное обязательство. Статус лиц, замещающих муниципальные должности, служит гарантией самостоятельности местного самоуправления и подлежит конституционно-правовой защите, уровень их социальной защищенности не должен снижаться по отношению к уже достигнутому общему уровню их социальных гарантий (Постановление от 7 октября 2010 года).

Как следует из анализа республиканского законодательства, действовавшего как до принятия оспариваемых положений, так и в период их действия и регламентировавшего предоставление доплаты к пенсии выборному должностному лицу местного самоуправления независимо от уровня нормативно-правового регулирования (республиканский закон или устав муниципального образования), право на ежемесячную доплату к пенсии как одна из социальных гарантий для выборных должностных лиц местного самоуправления производно от трудовой деятельности гражданина, заработано предшествующей службой (выполнением значимых для общества обязанностей), направлено на обеспечение правовой и социальной защищенности выборных должностных лиц местного самоуправления, мотивацию эффективного исполнения ими своих обязанностей, связанных с повышенными нагрузками и высокой степенью ответственности, а также компенсацию установленных для данной категории лиц ограничений и находится в неразрывном единстве с назначением и выплатой гражданину пенсии по старости (статьи 1, 10, 13 Закона Республики Карелия "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия", статьи 1, 4 Закона Республики Карелия "О некоторых вопросах правового положения лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия").

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия, Конституция Республики Карелия при регулировании общественных отношений обязывает органы власти, в том числе органы местного самоуправления, соблюдать конституционные принципы равенства и верховенства права, из которых вытекают требования формальной определенности, ясности, четкости, непротиворечивости правового регулирования (часть 1 статьи 5, статья 17, часть 1 статьи 19, части 1 и 2 статьи 25).

Это означает, что вводимый органом местного самоуправления порядок реализации того или иного права, особенно в публично-правовой сфере, должен создавать условия для эффективного достижения выраженных в этом праве социальных целей и интересов.

Соответственно, на нормотворческий орган в силу конституционных установлений возлагается обязанность точного и недвусмысленного определения порядка и условий приобретения и реализации права на дополнительное пенсионное обеспечение, любые ограничительные условия должны быть прямо указаны в тексте правовой нормы.

Из содержания оспариваемых правовых предписаний в системной связи с другими нормативными актами, регламентирующими вопросы дополнительного пенсионного обеспечения выборных должностных лиц местного самоуправления, следует, что ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости предусматривалась для лиц, замещавших должность главы Костомукшского городского округа не менее двух лет и вышедших на трудовую пенсию по старости, то есть оставивших эту должность и получающих трудовую пенсию. Иных условий приобретения права на назначение доплаты оспариваемые положения не устанавливали.

Ограничение круга лиц, в отношении которых в уставах муниципальных образований могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в зависимости от того, в какой период они достигли пенсионного возраста, впервые введено Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Законом Республики Карелия от 29 июня 2016 года N 2031-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О некоторых вопросах правового положения лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия". При этом федеральный и республиканский законодатели не придали новому правовому регулированию обратную силу.

Таким образом, оспариваемые правовые предписания не могут рассматриваться в качестве нормативно установленного ограничения круга лиц, имеющих право на предоставление дополнительного пенсионного обеспечения, препятствовавшего установлению ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости тем из них, кто достиг пенсионного возраста и вышел на трудовую пенсию по старости после прекращения полномочий главы Костомукшского городского округа.

Иное понимание означало бы произвольное сужение круга лиц, имеющих право на дополнительное пенсионное обеспечение, и приводило бы к дискриминации в зависимости от возраста, что не соответствует требованиям Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2,), 17, 19 (часть 1) и 25 (части 1 и 2).

Таким образом, оспариваемые правовые предписания с учетом конституционно-правового смысла, выявленного Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем Постановлении, не противоречат положениям Конституции Республики Карелия.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 70-75, 78, 79, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать положения подпункта "е" пункта 13 статьи 1 решения Совета Костомукшского городского округа от 31 января 2008 года N 182-СО "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Костомукшский городской округ" не противоречащими Конституции Республики Карелия, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу, выявленному в настоящем Постановлении, они не препятствовали установлению ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости лицу, замещавшему должность главы Костомукшского городского округа, достигшему пенсионного возраста и вышедшему на трудовую пенсию по старости после прекращения полномочий главы Костомукшского городского округа.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия", а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия