Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 21 июня 2019 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия отдельных правовых предписаний Положения о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 28 августа 2013 года N 4428, в связи с обращением Байкова Михаила Николаевича"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего С.А. Беньяминовой, судей М.В. Даниловой, А.А. Тайбакова, с участием сторон: заявителя М.Н. Байкова, представителя Администрации Петрозаводского городского округа - К.Ю. Слабко, руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "в" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия отдельных правовых предписаний Положения о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 28 августа 2013 года N 4428.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Байкова Михаила Николаевича.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия отдельные правовые предписания Положения о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 28 августа 2013 года N 4428.

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.В. Даниловой, объяснения сторон, выступление представителя Министерства национальной и региональной политики Республики Карелия Г.А. Коковурова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия

установил:

1. Положение о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утверждено постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 28 августа 2013 года N 4428, опубликовано в газете "Петрозаводские городскiе страницы" от 6 сентября 2013 года N 50 и действует с последующими изменениями и дополнениями.

М.Н. Байков с учетом уточнений, заявленных в ходе распорядительного судебного заседания, оспаривает конституционность следующих правовых предписаний указанного Положения:

плата за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (далее также - родительская плата), не взимается за дни непосещения ребенком такого учреждения в случае отпуска родителей (законных представителей) (ежегодного, учебного, академического, по беременности и родам, частично оплачиваемого по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, отпуска без сохранения заработной платы) (пункт 21.5);

для подтверждения отпуска как основания для невзимания родительской платы родители (законные представители) представляют приказ с места работы о предоставлении отпуска (пункт 22).

В сентябре-октябре 2017 года несовершеннолетний ребенок заявителя в течение нескольких дней не посещал муниципальное образовательное учреждение Петрозаводского городского округа, реализующее основную общеобразовательную программу дошкольного образования, так как выезжал вместе с заявителем к месту отдыха. Поскольку М.Н. Байков как неработающий пенсионер не мог представить для подтверждения причин отсутствия ребенка в данном учреждении приказ с места работы о предоставлении отпуска, родительская плата была начислена без учета факта непосещения ребенком указанного учреждения.

Решением мирового судьи судебного участка N 4 города Петрозаводска от 10 декабря 2018 года предъявленные к заявителю исковые требования муниципального образовательного учреждения Петрозаводского городского округа, реализующего основную общеобразовательную программу дошкольного образования, о взыскании задолженности по родительской плате были удовлетворены. Петрозаводский городской суд, основываясь в том числе на правовых предписаниях пунктов 21.5, 22 Положения о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, апелляционным определением от 12 февраля 2019 года решение мирового судьи оставил без изменения. В постановлениях судов указано, что заявитель не представил документы, подтверждающие его нахождение в отпуске в период отсутствия ребенка в дошкольном образовательном учреждении.

По мнению заявителя, оспариваемые правовые предписания не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 2), 19 (часть 2), 23 (часть 3), 24 (часть 3), поскольку, предусматривая различные условия внесения родительской платы для работающих и неработающих родителей (законных представителей), нарушают конституционный принцип равенства при реализации права на отдых неработающими гражданами.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются правовые предписания пунктов 21.5 и 22 Положения о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, постольку, поскольку на их основании решается вопрос о внесении платы, взимаемой с родителей (законных представителей) детей за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, за дни непосещения ребенком такого учреждения в случае отпуска родителей (законных представителей).

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявителем не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. В Республике Карелия как социальном и правовом государстве в составе Российской Федерации, проводящем политику, направленную на обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности, обеспечивается поддержка семье, материнству, отцовству, детству, которые находятся под защитой Республики Карелия, в том числе создаются и развиваются детские дошкольные учреждения, предоставляются льготы и пособия семьям, имеющим детей, другие виды помощи семье; дети пользуются равной правовой и социальной защитой вне зависимости от происхождения и гражданского состояния родителей (части 1 и 2 статьи 4, статья 24 Конституции Республики Карелия).

Обращаясь к вопросам правового регулирования установления платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, Конституционный Суд Республики Карелия указал, что важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется на основе конституционного принципа юридического равенства (части 1 и 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 29 Конституции Республики Карелия). Конституционное право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения. Одной из форм общегосударственного гарантирования доступности получения образования в дошкольных учреждениях является установление предельного размера платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных государственных или муниципальных учреждениях, и освобождение от уплаты родительской платы (Постановление от 30 апреля 2009 года).

2.1. Федеральный законодатель, регулируя правоотношения по таким предметам совместного ведения, как общие вопросы воспитания, образования и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункты "е" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), относит к вопросам местного значения городского округа организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункты 3, 4 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Исходя из положений действующего законодательства, Администрация Петрозаводского городского округа осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных образовательных учреждений Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (далее также - дошкольные учреждения), регулирование цен и тарифов на их услуги, определяет условия и порядок их деятельности (часть 4 статьи 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 3 статьи 9.1 , пункт 1 статьи 9.2 , подпункт 3 пункта 2 статьи 13, подпункт 3 пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", часть вторая статьи 141, части вторая, девятая статьи 142 Устава Петрозаводского городского округа, пункт 2.2 Положения об организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного решением Петрозаводского городского Совета от 28 сентября 2010 года N 26/45-884).

Рассматривая присмотр и уход за детьми как комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня, федеральный законодатель установил, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, устанавливает плату, взимаемую с родителей (законных представителей), ее размер и вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке, а также определил категории детей, за присмотр и уход за которыми плата не взимается (пункт 34 статьи 2, части 2, 3 статьи 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации").

Таким образом, Администрация Петрозаводского городского округа, регламентировав в оспариваемом нормативном правовом акте вопросы установления размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) детей за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в том числе определив порядок и условия внесения такой платы, действовала в пределах имеющихся полномочий.

3. Реализуя на основании вышеуказанных правовых предписаний статьи 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" полномочие по принятию решения не взимать родительскую плату в определенных случаях и порядке, орган местного самоуправления располагает достаточно широкой свободой усмотрения, поскольку Конституция Республики Карелия непосредственно не закрепляет указанные случаи и порядок. Вместе с тем нормотворческий орган связан требованиями Конституции Республики Карелия (статьи 2, 4, 19), которые обязывают его соблюдать при этом принципы справедливости, равенства и соразмерности, выступающие конституционным критерием оценки правового регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Республики Карелия, но и прав, приобретаемых на основании муниципальных нормативных правовых актов.

Оспариваемое Положение определяет, что за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения родительская плата не взимается в случаях болезни ребенка, карантина в учреждении, болезни матери или отца или иных законных представителей, если они являются одинокими, санаторного лечения ребенка, отпуска родителей (законных представителей) (ежегодного, учебного, академического, по беременности и родам, частично оплачиваемого по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, отпуска без сохранения заработной платы), непосещения ребенком учреждения в период с 1 июня по 31 августа, а также в период закрытия учреждения на ремонтные работы, нахождения ребенка на домашнем режиме вследствие перенесенного заболевания на основании письменной рекомендации врача-педиатра, направления родителей (законных представителей) в командировку, прохождения ребенком медицинского осмотра у врачей-специалистов (пункт 21), а также устанавливает исчерпывающий перечень документов, представляемых для подтверждения причин отсутствия ребенка в учреждении: медицинская справка, лист временной нетрудоспособности, санаторная путевка, приказ с места работы родителей (законных представителей) о предоставлении отпуска, копия командировочного удостоверения (пункт 22).

Такое правовое регулирование направлено на уменьшение расходов родителей (законных представителей), дети которых временно не посещают дошкольное учреждение по причинам, рассматриваемым нормотворческим органом как уважительные, а также на организацию деятельности дошкольных учреждений и само по себе не может расцениваться как нарушающее конституционные предписания.

3.1. Из анализа оспариваемых пунктов 21.5 и 22, рассматриваемых в системной связи с иными предписаниями Положения о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, следует, что отпуск родителей (законных представителей) как основание для невнесения родительской платы за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения подтверждается единственным документом - приказом с места работы родителей (законных представителей), при этом форма и место проведения отпуска не имеют значения. Что касается времени проведения отпуска, то он является основанием для невзимания родительской платы за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения в случае предоставления родителям (законным представителям) в период с 1 сентября по 31 мая, поскольку непосещение ребенком дошкольного учреждения в период с 1 июня по 31 августа является отдельным основанием для невзимания родительской платы для всех родителей (законных представителей) (пункт 21.6 оспариваемого Положения).

Согласно части 3 статьи 23 Конституции Республики Карелия отпуск является конституционной гарантией права на отдых лиц, работающих по трудовому договору (контракту). Виды отпусков, их продолжительность и порядок предоставления варьируются в зависимости от правового статуса работников (служащих) и устанавливаются соответствующим отраслевым законодательством. Таким образом, одной из целей правового регулирования, установленного оспариваемыми предписаниями, является уменьшение расходов родителей (законных представителей) по внесению родительской платы за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения в период с 1 сентября по 31 мая в связи с реализацией родителями (законными представителями) конституционного права на отдых.

Вместе с тем конституционное право на отдых принадлежит каждому независимо от того, работает человек по трудовому договору (контракту), осуществляет трудовую деятельность в иной форме в целях зарабатывания средств к существованию либо занимается иной общественно-полезной деятельностью, поскольку отдых в любом случае является необходимым условием восстановления сил и работоспособности человека.

Устанавливая в рамках имеющихся полномочий случаи невнесения родительской платы за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения, связанные с отдыхом родителей (законных представителей), нормотворческий орган должен соблюдать требования Конституции Республики Карелия, в том числе вытекающие из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых недопустимы различия в правах и обязанностях лиц, принадлежащих к одной и той же категории, не имеющие объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении, а вводимые различия должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов.

Поскольку в муниципальные учреждения, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, принимаются все дети, имеющие право на получение дошкольного образования, предоставление сведений о месте работы родителей (законных представителей) ребенка при приеме в указанные учреждения не требуется (Порядок приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 8 апреля 2014 года N 293), соответственно, услуги по присмотру и уходу за детьми оказываются независимо от правового статуса родителей (законных представителей), а установление оснований для невнесения родительской платы за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения, связанных с отдыхом родителей (законных представителей), должно осуществляться исходя из принадлежности каждому конституционного права на отдых.

Из анализа оспариваемых правовых предписаний следует, что нормотворческий орган установил возможность не вносить родительскую плату за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения в период с 1 сентября по 31 мая в связи с отдыхом родителей (законных представителей) только для тех родителей (законных представителей), которые осуществляют трудовую (служебную) деятельность по трудовому договору (контракту) и могут представить приказ работодателя (нанимателя) о предоставлении отпуска. Все иные родители (законные представители), которые, реализуя свое конституционное право на отдых в указанный период, не могут представить приказ с места работы о предоставлении отпуска, должны вносить родительскую плату за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения.

Такой правовой механизм, обусловливающий возможность невнесения родительской платы за дни непосещения ребенком дошкольного учреждения в период с 1 сентября по 31 мая в связи с отдыхом родителей (законных представителей) исключительно наличием правового статуса работника (служащего) у родителей (законных представителей) и, соответственно, наличием документа, издаваемого только работодателем (нанимателем), ставит родителей (законных представителей), не состоящих в трудовых (служебных) отношениях, в неравное положение с работающими родителями (законными представителями), хотя между ними как участниками образовательных отношений нет существенных различий, которые оправдывали бы неравное правовое регулирование, а реализация образовательных программ дошкольного образования, объем финансовых затрат и содержание мер по осуществлению присмотра и ухода за детьми не находятся в зависимости от факта трудоустройства родителей (законных представителей).

Поскольку вышеуказанное правовое регулирование, устанавливая различия при внесении родительской платы в период отдыха родителей (законных представителей) с 1 сентября по 31 мая, не имеет объективного и разумного оправдания, то предписания пунктов 21.5 и 22 Положения о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в части, предусматривающей взимание платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, за дни непосещения указанных учреждений детьми, родители (законные представители) которых не состоят в трудовых (служебных) отношениях с работодателями (нанимателями), не отвечают конституционному принципу равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Республики Карелия).

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 3, 70-75, 78, 79, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия

постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статье 19 (части 1 и 2), правовые предписания пунктов 21.5 и 22 Положения о плате за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 28 августа 2013 года N 4428, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования эти правовые предписания предусматривают взимание платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, за дни непосещения указанных учреждений в период с 1 сентября по 31 мая детьми, родители (законные представители) которых не состоят в трудовых (служебных) отношениях с работодателями (нанимателями).

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия", а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия