Приложение 3. Отчет о результатах правового мониторинга проблем правоприменения норм статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации, Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47, в части деятельности межведомственных комиссий в муниципальных образованиях Московской области по оценке пригодности жилых помещений для проживания, многоквартирных домов - аварийными, подлежащими сносу или реконструкции

Приложение 3
к распоряжению
государственного органа
Московской области
"Уполномоченный по правам человека
в Московской области и его аппарат"
от 26 февраля 2018 г. N РГОМО-12/2018

Отчет
о результатах правового мониторинга проблем правоприменения норм статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации, Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47, в части деятельности межведомственных комиссий в муниципальных образованиях Московской области по оценке пригодности жилых помещений для проживания, многоквартирных домов - аварийными, подлежащими сносу или реконструкции

1. Общие положения

Объект мониторинга:

часть 4 статьи 15 Жилищный кодекс Российской Федерации; постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции";

муниципальные правовые акты органов местного самоуправления Московской области, формирующие состав межведомственных комиссий в муниципальных образованиях Московской области по оценке пригодности жилых помещений для проживания, многоквартирных домов - аварийными, подлежащими сносу или реконструкции (далее - межведомственные комиссии);

муниципальные правовые акты органов местного самоуправления Московской области, формирующие порядок создания, деятельности межведомственных комиссий в муниципальных образованиях Московской области.

Цели и задачи проведения мониторинга:

- выявление, устранение и предотвращение нежелательных последствий действий (бездействий), факторов, снижающих эффективность реализации законов и других правовых актов, регулирующих деятельность межведомственных комиссий в муниципальных образованиях Московской области;

- контроль за исполнением законов и иных правовых актов, регулирующих деятельность межведомственных комиссий в муниципальных образованиях Московской области;

- совершенствование законодательства в целях упорядочивания деятельности межведомственных комиссий и повышения гарантий прав граждан.

Время проведения мониторинга: март - ноябрь 2017 года.

2. Деятельность исполнителей

Исполнители: Селиверстов И.В., Чечкин Р.А., Павлова Н.И., Титкина М.В., Каштанова О.А., Винокурова Н.С.

Проведенные мероприятия:

N пп	Наименование мероприятий	Срок исполнения	Ответственный за исполнение	Отметка о выполнении
1	2	3	4	5
1.	Изучение и анализ законодательства и иных правовых актов, регулирующих деятельность межведомственных комиссий в муниципальных образованиях Московской области (федеральное законодательство, законодательство Московской области, муниципальные правовые акты (далее также - МПА)).	март 2017	Селиверстов И.В., Чечкин Р.А.	Исполнено
2.	Подготовка и направление запросов: - руководителю Главного управления Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области" о количественных показателях работы межведомственных комиссий за 2016 год и 1 квартал 2017 года; - главам муниципальных районов и городских округов Московской области о предоставлении МПА, формирующих состав межведомственной комиссии, материалов работы межведомственных комиссий (акты, протоколы, заключения решения) за 2016 год и 1 квартал 2017 года. - постановка задачи представителям Уполномоченного в муниципальных образованиях Московской области (при необходимости);	март 2017, май 2017 в период проведения мониторинга	Селиверстов И.В., Чечкин Р.А.	Исполнено
3.	Обобщение информации за 2016 год и 1 квартал 2017 года, поступившей на запросы Уполномоченного.	сентябрь 2017	Селиверстов И.В., Павлова Н.И., Титкина М.В., Чечкин Р.А.	Исполнено
4.	Подготовка и направление запросов: - руководителю Главного управления Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области" о количественных показателях работы межведомственных комиссий за 2 и 3 квартал 2017 года; - главам муниципальных районов и городских округов Московской области о предоставлении МПА, формирующих состав межведомственной комиссии, материалов работы межведомственных комиссий (акты, протоколы, заключения решения) за 2 и 3 квартал 2017 года.	октябрь 2017	Селиверстов И.В., Чечкин Р.А.	Отменено
5.	Обобщение информации за 2 и 3 квартал 2017 года, поступившей на запросы Уполномоченного.	ноябрь 2017	Селиверстов И.В., Павлова Н.И., Титкина М.В., Чечкин Р.А.	Отменено
6.	Анализ и систематизация информации. Подведение итогов мониторинга, подготовка предложений по устранению выявленных проблем.	ноябрь 2017	Селиверстов И.В., Винокурова Н.С.	Исполнено
7.	Подготовка отчета о мониторинге. Создание инфографики.	ноябрь 2017	Селиверстов И.В., Каштанова О.А.	Исполнено

3. Проведение мониторинга

Постоянно ветшающий жилищный фонд ставит перед органами власти задачу принятия, действенных мер по обеспечению жилищных прав граждан, проживающих в нем.

Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в рамках обеспечения жилищных потребностей граждан, был издан Указ от 07.05.2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг". Одной из основных задач Правительства Российской Федерации, провозглашенных в данном указе, является ликвидация аварийного жилищного фонда. В ходе рабочей поездки в Калмыкию 16.04.2013 года Президент России поставил задачу в ближайшее время переселить всех жителей аварийных домов в новые квартиры. 4 мая 2017 г. на совместном заседании Госсовета и комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития страны глава государства обозначил личную ответственность губернаторов за складывающуюся ситуацию с расселением из аварийного жилья.

В целях обеспечения защиты прав граждан на жилище в Московской области на протяжении более 10 лет реализуется государственная программа Московской области "Жилище", а также адресные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в Московской области. Механизм их реализации предполагает оказание организационной и финансовой поддержки муниципальным образованиям Московской области на переселение граждан из аварийных многоквартирных жилых домов. В рамках этих программ переселению подлежат аварийные многоквартирные дома, признанные в установленном законодательством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации, включенные в специальный перечень для предоставления финансовой поддержки.

В случаях признания жилого помещения непригодным для проживания, при соблюдении определенных условий у проживающих в нем граждан, могут возникнуть основания для внеочередного предоставление жилья.

Из этого следует, что особая, даже можно сказать главенствующая роль, в процессе реализации прав жителей ветшающего жилья, определена соответствующим межведомственным комиссиям, поскольку выявление оснований для признания жилых помещений непригодными для проживания, а многоквартирных домов аварийными, подлежащими сносу или реконструкции отнесено к их исключительной компетенции.

В свою очередь, жалобы жителей Подмосковья, поступающие Уполномоченному по правам человека в Московской области, свидетельствуют о наличии проблем в работе межведомственных комиссий, создаваемых органами местного самоуправления Московской области. В этой связи, был проведен мониторинг нормативных правовых актов, МПА, регулирующих деятельность межведомственных комиссий и органов местного самоуправления в сфере оценки и признания жилых помещений непригодными для проживания, а многоквартирных домов аварийными, подлежащими сносу или реконструкции, а также практики их применения на территории Московской области.

В рамках мониторинга у органов местного самоуправления в 67 городских округах и муниципальных районах Московской области были запрошены МПА о составах межведомственных комиссий и иные документы, касающиеся их деятельности. Однако, требуемые документы были предоставлены только 49 муниципальными образованиями.

ГАРАНТ:

См. графический объект

В ходе мониторинга были изучены правовые основы деятельности межведомственных комиссий:

Жилищный кодекс Российской Федерации;

Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 г. N 47;

муниципальные правовые акты органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Московской области, а именно:

101 муниципальный правовой акт, утверждающий состав межведомственной комиссии;

41 положение о межведомственных комиссиях в муниципальных образованиях;

7 положений о порядке признания межведомственными комиссиями помещений жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденных в муниципальных образованиях;

17 регламентов, регулирующих порядок предоставления муниципальной услуги по признанию межведомственными комиссиями помещений жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденных в муниципальных образованиях;

35 положений о муниципальном жилищном контроле в муниципальных образованиях;

36 регламентов исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального жилищного контроля в муниципальных образованиях;

238 муниципальных правовых актов, принятых по результатам деятельности межведомственных комиссий.

Помимо указанных правовых актов были просмотрены документы деятельности межведомственных комиссий - акты обследования помещений, протоколы заседаний, заключения по результатам работы.

Общий объем собранной и изученной информации составил 4649 страниц.

4. Итоги мониторинга

4.1. Недостатки правового регулирования на местном уровне. Превышение полномочий органами местного самоуправления

Согласно части 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) жилищное законодательство состоит из названого кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В силу статьи 4 ЖК РФ жилищные отношения означают: возникновение, осуществление, изменение, прекращение права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда; содержание и ремонт жилых помещений; формирование и использование фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме; контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; осуществление государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Жилищный кодекс Российской Федерации объектами жилищных прав признает жилые помещения, то есть изолированные помещения, которые являются недвижимым имуществом, пригодным для постоянного проживания граждан, и которые отвечают установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (части 1 и 2 статьи 15 ЖК РФ).

Части 3, 4 статьи 15 ЖК РФ относят к компетенции Правительства Российской Федерации установление порядка признания помещения жилым помещением, требований, которым должно соответствовать жилое помещение, а также основания и порядок оценки и признания жилого помещения непригодным для проживания. Частью 10 статьи 32 ЖК РФ к компетенции Правительства Российской Федерации также отнесено установление порядка оценки и признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Реализуя указанные полномочия, Правительство Российской Федерации своим постановлением от 28.01.2006 N 47 утвердило Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (далее - Положение). Положение устанавливает требования к жилому помещению, порядок оценки и признания, основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, а многоквартирный дом - аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Действие Положения распространяется на находящиеся в эксплуатации жилые помещения независимо от формы собственности, расположенные на территории Российской Федерации. При этом, не распространяется на жилые помещения, расположенные в объектах капитального строительства, ввод в эксплуатацию которых и постановка на государственный учет не осуществлены в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (п.п. 2, 3 Положения).

4.1.1. Муниципальные правовые акты о составе межведомственных комиссий

В соответствии с пунктом 7 раздела 1 Положения оценка и обследование помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляются межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях, и проводятся на предмет соответствия указанных помещений установленным в Положении требованиям.

Межведомственную комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности, муниципального жилищного фонда и частного жилищного фонда, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 7.1 Положения, создает орган местного самоуправления в установленном им порядке. В состав межведомственной комиссии включаются представители этого органа местного самоуправления. Председателем межведомственной комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления.

В состав межведомственной комиссии также в обязательном порядке включаются представители органов, уполномоченных на проведение регионального жилищного надзора (муниципального жилищного контроля), государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - органы государственного надзора (контроля), на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях. В случае необходимости могут быть привлечены представители органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций, эксперты, в установленном порядке аттестованные на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий.

По результатам анализа нормативных правовых актов и распорядительных документов органов государственной власти Российской Федерации и Московской области были определены органы исполнительной власти (государственного надзора (контроля) и организации обязательные к включению в состав межведомственной комиссии на территории Московской области:

1. В соответствии с частью 3 статьи 20 ЖК РФ государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно Порядку осуществления государственного жилищного надзора на территории Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 02.07.2013 N 485/27, государственный жилищный надзор на территории Московской области осуществляется Главным управлением Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области".

В соответствии с частью 4 статьи 20 ЖК РФ муниципальный жилищный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Согласно Закону Московской области N 148/2012-ОЗ "Об отдельных вопросах осуществления муниципального жилищного контроля на территории Московской области" муниципальный жилищный контроль осуществляется на территориях муниципальных образований Московской области, к вопросам местного значения которых отнесено осуществление муниципального жилищного контроля, органами муниципального жилищного контроля, определенными уставами соответствующих муниципальных образований. Перечень должностных лиц органа муниципального жилищного контроля, являющихся муниципальными жилищными инспекторами, утверждается муниципальным правовым актом.

2. Согласно постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно- эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);

3. В соответствии с Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

4. Согласно постановлению Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

5. Согласно постановлению Правительства РФ от 13.12.2012 N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" технический учет жилищного фонда возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации - унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро (далее именуются - БТИ).

6. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Складывающаяся судебная практика подтверждает обоснованность вывода об обязательности участия перечисленных органов государственного надзора (контроля) и организаций уполномоченных на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости в составе межведомственной комиссии.

Так, в Обзоре практики Приморского краевого суда по гражданским делам за первое полугодие 2015 года (утв. постановлением президиума Приморского краевого суда от 20 июля 2015 г.) установлено следующее: - "... Абзац 5 пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" предписывает органу местного самоуправления включить в состав комиссии представителей органов, уполномоченных на проведение регионального жилищного надзора (муниципального жилищного контроля), государственного контроля и надзора в сферах санитарно- эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - органы государственного надзора (контроля).

Из анализа нормы следует, что усмотрение органа местного самоуправления о представительстве в комиссии допускается только в отношении органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций. ...".

Изучение поступившей по запросам Уполномоченного информации показало, что только в 5 муниципальных образованиях из 49 (представивших муниципальные правовые акты о составах межведомственных комиссий) недостатков при формировании комиссии не установлено. Такими муниципальными образованиями являются городские округа Луховицы, Люберцы, Озеры (2 комиссии из 4), Реутов, Серпуховский муниципальный район. В остальных 44 муниципальных образованиях, созданные с 01.2016 по 08.2017 91 межведомственная комиссия не соответствует установленным требованиям по обязательному составу.

ГАРАНТ:

См. графический объект

Более подробная информация о количественном и качественном составе исследованных составов межведомственных комиссий приведена в Приложении 1.

Анализ судебной практики показал, что принятые органом местного самоуправления муниципальные правовые акты, утверждающие составы Комиссий в неполном составе, признаются судами недействующими, т.к. межведомственная комиссия в неполном составе не приобретает правоспособности.

В Обзоре практики Приморского краевого суда по гражданским делам за первое полугодие 2015 года (утв. постановлением президиума Приморского краевого суда от 20 июля 2015 г.) установлено следующее: "... Поскольку в составе межведомственной комиссии отсутствует представитель органа, осуществляющего контроль и надзор в сфере промышленной, экологической и иной безопасности, прокурор обосновано поставил вопрос о несоответствии нормативного правового акта органа местного самоуправления федеральному законодательству.

Ограничение исследований межведомственной комиссии в области оценки негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий на жилое помещение (экологической безопасности) снижает достоверность выводов заключения комиссии и тем самым нарушает права неопределенного круга лиц на восстановление жилищных прав.

В связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47 в той части, в которой не предусматривает включение в состав межведомственной комиссии представителя органа, уполномоченного на проведение государственного контроля в сфере экологической безопасности, судебная коллегия на основании части 2 статьи 253 ГПК РФ признала нормативный правовой акт недействующим в этой части со дня вступления определения в законную силу. ..."

Кроме этого, анализ деятельности Межведомственной комиссий показал, что в большинстве случаев более половины их членов являются сотрудниками местных администраций, что, однако, не противоречит законодательству Российской Федерации.

ГАРАНТ:

См. графический объект

В то же время жалобы, поступающие в адрес Уполномоченного, зачастую свидетельствуют, что должностные лица органов местного самоуправления далеко не всегда заинтересованы в признании помещений непригодными для проживания, а домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, так как принятие такого решения влечет последствия, связанные с необходимостью переселения граждан.

Учитывая требования Положения о принятии межведомственной комиссией решений большинством голосов с решающим голосом председателя, можно сделать предположение, что такие комиссии фактически являются структурными подразделениями администраций, а не межведомственным органом, самостоятельно принимающим решения.

4.1.2. Муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности межведомственных комиссий

Выше указывалось, что жилищное законодательство относит к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации установление порядка признания помещения жилым помещением и требований, которым должно отвечать жилое помещение, оснований и порядка признания жилого помещения непригодным для проживания, а также порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

На местном уровне допускается возможность правового регулирования только порядка создания межведомственных комиссий, привлечения к работе межведомственных комиссий собственника оцениваемого жилого помещения (п. 7 Положения), принятия органом местного самоуправления решения после получения заключения межведомственной комиссии.

Однако в городских округах Звенигород, Орехово-Зуево, Электросталь, Шаховская и Дмитровском 1, Можайском, Лотошинском муниципальных районах были приняты собственные положения о порядке признания (оценки) межведомственными комиссиями помещений жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Кроме этого, было проанализировано 41 положение о межведомственных комиссиях в муниципальных образованиях и 17 регламентов, регулирующих порядок предоставления муниципальной услуги по признанию межведомственными комиссиями помещений жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденных в муниципальных образованиях, в которых выявлены следующие недостатки.

Практически во всех изученных МПА в качестве цели создания межведомственной комиссии указывается признание помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. Однако, данная формулировка противоречит пункту 42 Положения, согласно которому межведомственная комиссия проводит оценку и обследование жилого помещения, многоквартирного дома с целью выявления оснований для признания помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. Разница межу понятиями "признание" и "оценка (обследование)" очевидна. Само признание осуществляется МПА органа местного самоуправления, создавшим межведомственную комиссию, но не данной комиссией.

Зачастую в МПА содержаться элементы порядка признания межведомственными комиссиями помещений жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (например, каким требованиям должно соответствовать жилое помещений), что, как было указано выше, не относится к предмету регулирования местного уровня. В некоторых МПА установлены виды принимаемых по результатам работы межведомственной комиссии решений, при этом далеко не всегда соответствующие формулировкам пункта 47 Положения.

В МПА городских округов Ивантеевка, Электросталь, Коломна, Подольск, Жуковский и Лотошинском, Ступинском, Орехово-Зуевском, Дмитровском муниципальных районах установлен необоснованно широкий перечень документов, предоставляемый заявителем в уполномоченный орган вместе с соответствующим заявлением в адрес межведомственной комиссии. В большинстве случаев это касается требования - предоставить нотариально заверенные копии правоустанавливающих документов, планы жилых помещений с их техническим паспортом, заключения (акты) соответствующих органов государственного надзора (контроля). В п. 45 Положения такого требования не содержится. Получение перечисленных документов осуществляется уполномоченным органом на основании межведомственных запросов с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия. Таким образом, уполномоченный орган не вправе требовать от заявителя нотариально заверенную копию правоустанавливающего документа на жилое помещение, а заявитель при обращении в межведомственную комиссию, соответственно, вправе не представлять указанные документы.

Более того, в ряде МПА установлено, что заявитель обязан предоставить и другие документы, которые межведомственная комиссия посчитает нужными. Представляется, что неопределенность в понятии "другие документы, которые комиссия признает необходимыми для принятия решения" и установление обременительных требований к заявителям в таком виде дает право межведомственной комиссии по своему усмотрению выборочно принимать решение. Это является коррупциогенным фактором, предусмотренным подп. "а" п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Кроме этого в ходе мониторинга установлено, что нередко в МПА содержатся нормы о праве межведомственной комиссии привлекать к участию в ее работе собственника жилого помещения (уполномоченного им лица). Это противоречит абз. 5 п. 7 Положения, согласно которому собственник жилого помещения (уполномоченное им лицо) должен привлекаться к работе в комиссии с правом совещательного голоса.

___________________________________

1 Основано на недействующем документе - "Положение по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания" (утв. приказом Минжилкомхоза РСФСР от 05.11.1985 N 529)

4.2. Деятельность межведомственных комиссий и органов местного самоуправления. Недостатки правоприменения

В ходе мониторинга Уполномоченному поступил значительный объем копий актов обследований, протоколов заседаний и заключений межведомственных комиссий. По результатам их выборочного изучения установлено, что наиболее часто встречающимся недостатком является неполный состав межведомственных комиссий.

Ранее в настоящем отчете подробно рассматривалось содержание пункта 7 Положения, определяющего качественный состав межведомственной комиссии, в числе которого должны быть представители государственных органов, подлежащие обязательному включению в состав межведомственной комиссии. Представляется, что императивному характеру названого требования Положения корреспондирует обязанность участия "обязательных" членов межведомственной комиссии в работе комиссии.

Были отмечены межведомственные комиссии, которые по своему составу, закреплённому в МПА, соответствуют требованиям законодательства (городские округа Луховицы, Люберцы, Озеры, Реутов, Серпуховский муниципальный район). Однако на практике в работе этих комиссий участвуют далеко не все обязательные к участию члены этих комиссий. Так, в их деятельности выявлены факты отсутствия подписей или участия одного, а иногда и нескольких обязательных членов межведомственных комиссий.

В соответствии с Положением решение межведомственной комиссией принимается большинством голосов членов комиссии. Однако отсутствие члена межведомственной комиссии, обязательного к участию, при принятии решения лишает такое решение объективности, поскольку не были учтены голоса всех членов такой комиссии. Кроме этого, отсутствовавший член межведомственной комиссии не имел возможности высказать свое мнение, которое могло повлиять на других членов комиссии.

Выявлены случаи принятия межведомственными комиссиями решений на основании заявлений, поступивших от лиц не имеющих никакого отношения к жилому помещению или многоквартирному дому и не включенных в соответствующий перечень пункта 42 Положения. Так, например, в городском округе Люберцы была проведена оценка и обследование жилых домов на предмет их аварийности на основании заявления строительной организации, имеющей лишь косвенное отношение к этим домам (дома находились в зоне развития застроенной территории). Такая практика противоречит требованиям пункта 42 Положения, устанавливающего основания для проведения оценки соответствия жилого помещения установленным Положением требованиям, а именно - заявление собственника помещения, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника в отношении оцениваемого имущества, правообладателя или гражданина (нанимателя) либо - заключения органов государственного надзора (контроля) по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Также на основании имеющихся документов в работе межведомственных комиссий выявлялись следующие недостатки:

- в нарушение абзаца 5 пункта 7 Положения к работе в комиссии не всегда привлекаются собственники жилых помещений. Не привлечение собственников помещений обследуемых жилых помещений к работе межведомственной комиссии существенно ограничивает их в реализации своих прав, предоставленных им Положением, например, в соответствии с пунктом 46 Положения права заявлять в ходе работы комиссии ходатайства о проведении необходимых обследований и испытаний;

- зачастую межведомственные комиссии лишь на основании визуального осмотра жилых помещений делают выводы об их состоянии. Однако согласно пункту 43 Положения при оценке соответствия находящегося в эксплуатации жилого помещения установленным в Положении требованиям проверяется его фактическое состояние. Соответствующая процедура проведения оценки соответствия жилого помещения установлена в пункте 44 Положения. В актах обследования и заключениях межведомственных комиссий отсутствуют соответствующее обоснования и выводы, например, о величине износа обследуемых жилых помещений и их конструктивных элементов. Таким образом, заключения комиссий не мотивированны;

- акты обследования и заключения межведомственных комиссий не соответствуют по наименованию, форме и содержанию требованиям, установленным приложениями N 1 и 2 Положения. Например, в актах обследования не указываются: принадлежность жилого помещения, кадастровый номер, год ввода в эксплуатацию, сведения о несоответствиях установленным требованиям с указанием фактических значений или описаний конкретных несоответствий. Не указываются приложенные к актам и заключениям документы;

- выводы, содержащиеся в заключениях, не соответствует формулировкам пункта 47 Положения.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений в силу частей 8 и 9 ст. 14 ЖК РФ относится, в частности, признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; осуществление муниципального жилищного контроля. В соответствии с пунктом 49 Положения на основании полученного заключения соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления принимает одно из решений, предусмотренных абз. 7 пункта 7 Положения, и издает правовой акт с указанием дальнейшего использования помещения, сроков отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, или о непризнании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ. Таким образом, Положением установлена процедура принятия решения по заявлению заинтересованного лица, предполагающая издание муниципального правового акта (в части муниципального жилого фонда) - как итогового документа по рассмотрению соответствующего обращения заинтересованного лица.

Однако, в Чеховском муниципальном районе в случае если по результатам оценки не выявились основания для признания жилого помещения непригодным для проживания или многоквартирного дома аварийным, подлежащим сносу или реконструкции, соответствующий МПА не издается. Об этом свидетельствует предоставленная администрацией Чеховского муниципального района сводная таблица принятых местной межведомственной комиссией решений, а также устное подтверждение данной практики, полученное в той же администрации. С учетом вышеназванных требований Положения обозначенную практику нельзя признать законной, поскольку само по себе заключение межведомственной комиссии без принятых на его основании актов органа местного самоуправления по существу остается нереализованным, носит декларативный характер. Массовость данного явления оценить не представляется возможным, поскольку не все муниципальные образования предоставили свои МПА, касающиеся затронутой проблемы. В связи с этим, непонятно, либо такие МПА не принимаются в конкретном муниципальном образовании, либо просто не посчитали нужным их предоставлять.

Из предоставленных документов следует, что абсолютное большинство органов местного самоуправления определили свою роль в качестве статиста, который должен лишь формально утвердить своим решением (МПА) заключение межведомственной комиссии, принятое по результатам оценки помещения. Однако, действующее законодательство не содержит положений, обязывающих орган местного самоуправления положить в основу принимаемого решения любое, в том числе явно несоответствующее законодательству заключение межведомственной комиссии. Напротив, в силу части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ. Кроме этого, законодательством на органы местного самоуправления возложены обязанности муниципального жилищного контроля (ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. п. 6 и 8 ст. 2 ЖК РФ).

Таким образом, принимая правоприменительное решение на основании заключения межведомственной комиссии, орган местного самоуправления не может не оценивать законность такого заключения. Решение же органа местного самоуправления, основанное на принятом с нарушением законодательства заключении, не может не противоречить вышеназванному законодательству.

Особое внимание необходимо обратить на работу органов контроля и надзора в вопросах, связанных с деятельностью межведомственных комиссий, органов местного самоуправления в данной сфере.

В соответствии с пунктом 12.2 Положения о Главном управлении Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области", утвержденного постановлением Правительства Московской области от 02.07.2013 N 485/27, полномочия Главного управления Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области" предусматривают обязанность осуществления регионального государственного жилищного надзора за соблюдением порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений непригодными для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

В соответствии с частью 1 ст. 77 131-ФЗ органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Прокуратура Российской Федерации осуществляет функции надзора в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также от органов местного самоуправления.

Таким образом, в сфере местного самоуправления прокуратура осуществляет надзор:

1) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами;

2) за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления муниципальных правовых актов;

3) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Однако, складывающаяся в Московской области ситуация свидетельствует, что имеется ряд недостатков при осуществлении надзора за деятельностью межведомственных комиссий и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Косвенно это подтверждают следующие факты:

- при запросе в Государственной жилищной инспекции Московской области информации о количестве проведенных межведомственными комиссиями оценок и обследований жилых помещений на территории Московской области, Госжилинспекции Московской области понадобилось запрашивать требуемую информацию у муниципалитетов, поскольку она не ведет учет данной деятельности. В целом сотрудники этого ведомства приняли участие в работе лишь в 54 межведомственных комиссий. Всего же за период с января 2016 по март 2017 года работа осуществлена 301 межведомственной комиссией (Приложение 2).

- содержащиеся недостатки правового регулирования МПА.

4.3. Недостатки правового регулирования деятельности межведомственных комиссий на федеральном уровне

Следует отметить некоторые недостатки правового регулирования деятельности межведомственных комиссий на федеральном уровне.

Так, в соответствии с пунктом 46 Положения межведомственная комиссия рассматривает поступившее заявление или заключение органа государственного надзора (контроля) в течение 30 дней с даты регистрации и принимает решение в виде заключения, либо решение о проведении дополнительного обследования оцениваемого помещения. В ходе работы комиссия вправе назначить дополнительные обследования и испытания, результаты которых приобщаются к документам, ранее представленным на рассмотрение комиссии.

Однако, в Положении не определен срок проведения дополнительного обследования оцениваемых помещений. Исходя из поступающих к Уполномоченному жалоб в некоторых случаях по причине принятия комиссиями решений о проведении дополнительных обследований срок рассмотрения заявления затягивается и не редко составляет более года. То есть, отсутствие данного срока значительно затягивает процедуру обследования.

Еще одной существенной проблемой правового регулирования в данной сфере следует признать предоставляемую пунктом 52 Положения возможность обжалования заинтересованными лицами заключения межведомственной комиссии в судебном порядке.

Ранее в настоящем отчете уже были сделаны выводы:

- отведённая Положением межведомственным комиссиям роль или цель их деятельности - обследование и оценка жилого помещения на предмет непригодности и многоквартирного дома на предмет аварийности;

- признание жилого помещения непригодным для проживания, а многоквартирного дома аварийным, в силу требований абзаца 7 пункта 7 и пункта 49 Положения, осуществляется решением органа местного самоуправления в виде принятия МПА, основанного на заключении межведомственной комиссии;

- заключение межведомственной комиссии без принятых на его основании МПА органа местного самоуправления по существу остается нереализованным и носит декларативный характер.

Таким образом, само по себе заключение межведомственной комиссии не может нарушать каким-либо образом права граждан, т.к. его принятие не создает, не изменяет и не прекращает права и обязанности у другого лица.

При изучении судебной практики в большинстве случаев, заключение межведомственной комиссии обжалуется наряду с принятым на его основании МПА органа местного самоуправления. В примере, когда МПА отсутствует или был отменен ранее, суды принимают решения об отказе в рассмотрении административных исков, предметом которых является обжалование только заключения межведомственной комиссии, так как такие иски не соответствуют требования КАС РФ. Но встречаются и иные решения, так как нет единства судебной практики по данному вопросу.

5. Выводы и предложения по результатам мониторинга

По результатам проведенного мониторинга можно сделать следующие выводы:

1. По смыслу Положения межведомственная комиссия - это коллегиальный орган, наделенный определёнными государственными функциями по независимой оценке пригодности жилых помещений для проживания. К сожалению, в муниципальных образованиях Московской области не в полной мере правильно понимают правовую природу деятельности межведомственной комиссии и наличие у нее собственной компетенции. Проанализированный качественный и количественный состав комиссий показал, что межведомственная комиссия рассматривается и фактически является структурными подразделением администрации органов местного самоуправления.

В муниципальных образованиях Московской области отсутствует правильное понимание роли органов местного самоуправления при принятии решений по результатам проведенных межведомственными комиссиями оценок пригодности жилых помещений для проживания.

2. Выявленные недостатки муниципальной правовой базы и правоприменения в данной сфере влекут за собой невозможность качественной реализации прав граждан на признание помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу и реконструкции.

3. Усматривается необходимость усиления контроля и надзора в вопросах деятельности межведомственных комиссий, органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.

4. На федеральном уровне в правовом регулировании порядка признание помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу и реконструкции, имеются недостатки, которые целесообразно устранить.

На основании результатов мониторинга и изложенных выводов имеются следующие предложения:

1. Главному управлению Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области" разработать актуальные методические рекомендации по вопросам признания помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Регламентировать и осуществлять должным образом ведомственный надзор в указанной сфере;

2. Органам местного самоуправления привести муниципальные правовые акты в сфере оценки и признания помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции в соответствие с действующим законодательством;

3. Вынести на обсуждение возможность участия в работе межведомственных комиссий в целях обеспечения прав и законных интересов граждан представителей Уполномоченного по правам человека в Московской области в муниципальных образованиях;

4. Устранить недостатки правового регулирования деятельности межведомственных комиссий на федеральном уровне. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в Положение следующего характера:

4.1. Определить срок дополнительного обследования межведомственными комиссиями оцениваемых помещений;

4.2. Исключить из правовой нормы пункта 52 Положения возможность обжалования заключения межведомственной комиссии в судебном порядке самостоятельно, т.е. в отрыве от муниципального правового акта органа местного самоуправления;

4.3. Изучить необходимость дополнительной регламентации Положения в части усиления гарантий независимости деятельности межведомственных комиссий, а также контроля их деятельности;

4.3.1. Уточнить порядок формирования межведомственных комиссий. Например, формирование межведомственной комиссии осуществлять только представительным органом муниципального образования;

4.3.2. Закрепить требования о количественном и качественном составе межведомственных комиссии. Например, введение равного соотношения членов межведомственной комиссии, имеющих право голоса, относящихся или не относящихся к органам местного самоуправления (в отсутствие такого соотношения извращается смысл деятельности этого органа как межведомственного образования);

4.3.3. Рассмотреть вопрос о дополнительной регламентации общественного жилищного контроля общественными объединениями, советами многоквартирных домов, другими заинтересованными лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере признания помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

5. Опубликовать настоящий отчет в виде специального доклада Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2018 году.