Постановление Конституционного Суда Республики Марий Эл от 12 октября 2017 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца первого пункта 2 Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 сентября 2012 года N 335, в связи с жалобой гражданки Шашковой Веры Васильевны"

Конституционный суд Республики Марий Эл в составе председательствующего А.М. Баранова, судей А.В. Бабина, В.А. Егорова, С.В. Масловой, Г.А. Михопаркина,

с участием гражданки В.В. Шашковой, обратившейся с жалобой в Конституционный суд Республики Марий Эл, представителя Главы Республики Марий Эл, Председателя Правительства Республики Марий Эл А.А. Бурмистрова, представителя Министерства социального развития Республики Марий Эл Н.И. Суворовой, представителя государственного казенного учреждения Республики Марий Эл "Центр предоставления мер социальной поддержки населению в городе Йошкар-Оле Республики Марий Эл" Ю.В. Пушкиной,

руководствуясь статьей 95 Конституции Республики Марий Эл, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 34, 70, 82, 92 и 95 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца первого пункта 2 Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 сентября 2012 г. N 335.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Шашковой Веры Васильевны на нарушение ее конституционных прав. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемое нормативное положение Конституции Республики Марий Эл.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.А. Егорова, объяснения сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства социального развития Республики Марий Эл - Н.И. Суворовой, от государственного казенного учреждения Республики Марий Эл "Центр предоставления мер социальной поддержки населению в городе Йошкар-Оле Республики Марий Эл" - Ю.В. Пушкиной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Марий Эл установил:

1. Порядок предоставления ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, утвержденный постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 сентября 2012 г. N 335 (с изменениями, внесенными постановлением Правительства Республики Марий Эл от 30 декабря 2016 г. N 614) (далее - Порядок), принятый в пределах полномочий Правительства Республики Марий Эл, предусмотренных статьями 12 и 15 Закона Республики Марий Эл от 18 сентября 2001 года N 23-З "О Правительстве Республики Марий Эл", определяет процедуру предоставления ежемесячной денежной выплаты в связи с рождением в период с 1 января 2013 года по 31 декабря 2016 года третьего ребенка или последующих детей в размере величины прожиточного минимума для детей, официально установленной в Республике Марий Эл. Текст постановления опубликован в газете "Марийская правда. Официальный еженедельник" от 2 ноября 2012 г. N 43 (143).

Абзацем первым пункта 2 Порядка установлено, что право на получение ежемесячной денежной выплаты имеет один из родителей (усыновителей), одинокий родитель (усыновитель), являющийся гражданином Российской Федерации, среднедушевой доход семьи которого на дату обращения за предоставлением ежемесячной денежной выплаты ниже полуторного размера величины прожиточного минимума на душу населения, официально установленной в Республике Марий Эл.

Соответствие названного нормативного положения Конституции Республики Марий Эл оспаривает гражданка В.В. Шашкова, семье которой, имеющей в своем составе трех несовершеннолетних детей, находящихся на иждивении родителей, и являющейся многодетной, с 1 января 2017 года прекращена ежемесячная денежная выплата, назначаемая семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет (далее - ежемесячная денежная выплата). В удовлетворении обращения гражданки В.В. Шашковой о возобновлении данной выплаты государственным казенным учреждением Республики Марий Эл "Центр предоставления мер социальной поддержки населению в городе Йошкар-Оле Республики Марий Эл" отказано со ссылкой на пункт 2 Порядка.

Заявительница полагает, что оспариваемое ею правовое регулирование, устанавливающее определенный критерий величины дохода семьи, учитывающийся для назначения ежемесячной денежной выплаты при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, противоречит части 1 статьи 7, статье 9, статье 38, части 1 статьи 39, частям 2 и 3 статьи 55 Конституции Республики Марий Эл, поскольку лишает граждан права на получение данной меры социальной поддержки, что не соответствует федеральному правовому регулированию, противоречит' целям социальной политики Республики Марий Эл, не обеспечивает государственную защиту семьи, как одной из конституционно охраняемых ценностей, необоснованно и произвольно вводит ограничения прав граждан.

Исходя из этого, предметом рассмотрения по настоящему делу является нормативное положение абзаца первого пункта 2 Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 сентября 2012 г. N 335 в редакции постановления Правительства Республики Марий Эл от 30 декабря 2016 г. N 614, которым установлено, что право на получение ежемесячной денежной выплаты имеет один из родителей (усыновителей), одинокий родитель (усыновитель), являющийся гражданином Российской Федерации, среднедушевой доход семьи которого на дату обращения за предоставлением ежемесячной денежной выплаты ниже полуторного размера величины прожиточного минимума на душу населения, официально установленной в Республике Марий Эл.

В силу статьи 70 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" Конституционный суд Республики Марий Эл, принимая решение по делу, оценивает как буквальный смысл рассматриваемого нормативного правового акта Республики Марий Эл, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Конституционный суд Республики Марий Эл принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части нормативного правового акта Республики Марий Эл, конституционность которого подвергается сомнению. При этом Конституционный суд Республики Марий Эл не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Конституция Республики Марий Эл, провозглашая целью социальной политики Республики Марий Эл создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 9, часть 1), гарантирует гражданам социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), при этом защита материнства и детства, семьи провозглашаются обязанностью государства (статья 38, часть 1).

По смыслу указанных статей Конституции Республики Марий Эл во взаимосвязи с ее статьей 7 (часть 1), устанавливающей принцип соответствия нормативных правовых актов, принимаемых в Республике Марий Эл по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, федеральному регулированию, правовое регулирование социальной защиты граждан, нуждающихся в поддержке со стороны государства, должно быть основано на требованиях федерального законодательства и обеспечивать эффективную государственную защиту социально незащищенным категориям населения.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Участие субъектов Российской Федерации в реализации социальной функции государства обеспечивается путем принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наряду с вопросами образования, формирования, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены их полномочия по нормативному правовому регулированию вопросов, отнесенных к их компетенции. Пунктом 2 статьи 26.3 указанного закона установлены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в том числе решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей, многодетных семей, малоимущих граждан (подпункт 24). Законом также предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости (пункт 2.1 статьи 26.3). Тем самым законодательно предусмотрены пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки многодетным семьям.

В силу статей 31 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанные самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджета, а расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов.

Из изложенного следует, что субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно определять порядок и размеры социальной поддержки и социального обслуживания многодетных семей. Такая поддержка является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, который самостоятельно с учетом сложившихся социально-экономических условий и финансовых возможностей вправе определить критерии и условия ее предоставления.

3. Оспариваемое по настоящему делу правовое регулирование, устанавливающее право на получение ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, представляет собой вид государственной социальной поддержки, оказываемой многодетным семьям.

Правовое регулирование применительно к предмету рассмотрения по настоящему делу (предоставление ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет) осуществлено на федеральном уровне Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", которым рекомендовано высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет (пункт 2 Указа).

В Республике Марий Эл ежемесячная денежная выплата в связи с рождением третьего ребенка и последующих детей была введена постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 сентября 2012 г. N 335 как дополнительная мера государственной поддержки многодетных семей согласно вышеназванному Указу. На первоначальном этапе с учетом демографической ситуации, сложившейся в Республике Марий Эл к началу таких выплат (1 января 2013 года), осуществлялось софинансирование за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств республики, возникающих при назначении данной выплаты. С 1 января 2017 года в связи с выравниванием демографической ситуации и значительным превышением суммарного коэффициента рождаемости в республике по сравнению с уровнем в целом по Российской Федерации предоставление из федерального бюджета софинансирования на ежемесячные денежные выплаты на третьих детей, рожденных после 1 января 2017 года, прекращено, однако выплата сохраняется на третьих и последующих детей, родившихся в 2014, 2015 и 2016 годах, до достижения ребенком возраста трех лет.

Конституционный Суд Российской Федерации, оценивая правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размер, неоднократно указывал, что органы публичной власти, располагая достаточно широкой свободой усмотрения при принятии соответствующего регулирования в выборе способов и объемов социальной защиты, должны исходить из имеющихся у государства финансовых и иных средств и возможностей (Постановление от 10 ноября 2009 г. N 17-П, Определение от 10 октября 2002 г. N 258-0).

При определении мер, гарантирующих реализацию права на социальную поддержку со стороны государства, подлежат учету и требования международно-правовых актов, являющихся в силу статьи 15 Конституции Российской Федерации частью национальной правовой системы. Так, статьей 27 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 года) установлено, что государства - участники принимают необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей.

Из изложенного следует, что органы государственной власти при исполнении конституционной обязанности по социальной поддержке семьи должны руководствоваться установлениями нормативных правовых актов федерального уровня, исходя из собственных возможностей бюджетного обеспечения.

Норма, адресованная исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, об установлении ежемесячной денежной выплаты, связанной с рождением третьего ребенка или последующих детей, содержащаяся в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", имеет рекомендательный, но не обязательный характер. С учетом этого, а также принимая во внимание положения федерального законодательства об отнесении социальной поддержки многодетных семей к полномочиям субъектов Российской Федерации, очевидно, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет собственных бюджетных средств на осуществление полномочий по предметам совместного ведения, в том числе на предоставление дополнительных (то есть не предусмотренных федеральным законодательством) мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, исходя из самостоятельно установленных критериев нуждаемости и размеров этой поддержки. Финансирование этих полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Вводя или изменяя порядок предоставления ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей, Республика Марий Эл не отказывается от ранее взятых публично-правовых обязательств по предоставлению социальных гарантий, а последовательно выполняет их и оказывает финансовую поддержку данной категории лиц с учетом финансовой возможности республиканского бюджета Республики Марий Эл. Поскольку способ исчисления дохода многодетной семьи в целях назначения ежемесячной денежной выплаты не установлен на федеральном уровне, Республика Марий Эл вправе самостоятельно определять данный способ и устанавливать в соответствии с ним порядок таких выплат.

Таким образом, оспариваемое нормативное положение пункта 2 Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 сентября 2012 г. N 335 (с изменениями, внесенными постановлением Правительства Республики Марий Эл от 30 декабря 2016 г. N 614), не может рассматриваться как ограничивающее, отменяющее или умаляющее права заявителя, гарантированные Конституцией Республики Марий Эл, поскольку направлено на создание благоприятных условий для обеспечения социальной защищенности многодетных семей. Определение порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей произведено в пределах полномочий, предоставленных Республике Марий Эл, как субъекту Российской Федерации, с учетом финансовых возможностей республиканского бюджета Республики Марий Эл, и не может рассматриваться как противоречащее Конституции Республики Марий Эл.

При этом не исключается право органов государственной власти Республики Марий Эл с учетом конкретных условий социально-экономического развития в будущем предусмотреть возможность повышения уровня социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе многодетных семей.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 68, 69, 70, 71, 75 и 96 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл", Конституционный суд Республики Марий Эл постановил:

1. Признать положение абзаца первого пункта 2 Порядка предоставления ежемесячной денежной выплаты семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 7 сентября 2012 г. N 335 (с изменениями, внесенными постановлением Правительства Республики Марий Эл от 30 декабря 2016 г. N 614), соответствующим Конституции Республики Марий Эл.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Копию настоящего Постановления направить В.В. Шашковой и Главе Республики Марий Эл, Председателю Правительства Республики Марий Эл.

4. Согласно статье 74 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Марий Эл.

Конституционный суд Республики Марий Эл