Решение Ленинградского областного суда от 14 июня 2016 г. N 3а-56/2016 (ключевые темы: социальное обслуживание - административный надзор - регистрация по месту жительства - права граждан - место пребывания)

Решение Ленинградского областного суда
от 14 июня 2016 г. N 3а-56/2016

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Тюриковой В.В.,

с участием прокурора Махмудова Э.Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области об оспаривании в части порядка принятия граждан из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием, утверждённого постановлением правительства Ленинградской области от 18 августа 2015 г. N 328,

установил:

18 августа 2015 г. правительством Ленинградской области принято постановление N 328 "Об утверждении порядка принятия граждан из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием".

Указанное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области www.lenobl.ru в сети Интернет 24 августа 2015 г. и вступило в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования.

Пунктом 1 акта утверждён порядок принятия граждан из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием (далее - Порядок).

Порядок устанавливает правила принятия граждан из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию (далее - граждане), на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием (пункт 1 Порядка).

Пунктом 2 Порядка предусмотрено, что под стационарной организацией социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием (далее - стационарная организация) понимается специальный дом-интернат для престарелых и инвалидов.

Пунктом 3 Порядка определено, что на социальное обслуживание в стационарные организации принимаются граждане пожилого возраста (женщины - старше 55 лет, мужчины - старше 60 лет), инвалиды I и II групп старше 18 лет, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся в постоянном постороннем уходе, из числа лиц, освобождаемых или освобождённых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор.

Пункт 6 Порядка содержит перечень документов, при наличии которых осуществляется принятие граждан в стационарные организации, в состав которых включён документ, подтверждающий регистрацию по месту жительства (месту пребывания) в Ленинградской области, выданный органом регистрационного учёта (если эти сведения не содержатся в документе, удостоверяющем личность) (подпункт 3).

Непредставление или представление не в полном объёме документов, указанных в пункте 6 Порядка, является основанием для отказа в принятии граждан на социальное обслуживание в стационарные организации (абзац третий пункта 12 Порядка)

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 3 пункта 6 Порядка в части слов "подтверждающий регистрацию по месту жительства (месту пребывания)", ссылаясь на его противоречие статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", которой установлено, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, социальное обслуживание в стационарных организациях социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием направлено на поддержку граждан Ленинградской области из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, в связи с чем предоставление социального обслуживания не может быть поставлено в зависимость от наличия или отсутствия у гражданина данной категории регистрации в Ленинградской области, поскольку при прочих равных условиях иные граждане, относящиеся к той же категории, не имеющие такой регистрации, лишены права на предоставление социального обслуживания, что является дискриминацией по признаку места жительства.

Принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, а установление различных правил возможно только в отношении лиц, относящихся к другим категориям. Установление различных норм возможно лишь в отношении лиц, относящихся к другим категориям, при этом необходимо, чтобы различия между теми или иными категориями лиц являлись достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное регулирование.

Также прокурор указал, что предоставление социального обслуживания должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп, в частности, по признаку наличия регистрации по месту жительства или месту пребывания, независимо от того, в каком порядке органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены этими правомочиями.

Правительство и губернатор Ленинградской области в письменных возражениях указали, что Порядок принят правительством Ленинградской области в соответствии с компетенцией, определённой подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и частью 5 статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".

Условие о подтверждении регистрации с соблюдением действующих в Российской Федерации правил регистрационного учёта по месту жительства (пребывания) действующему законодательству не противоречит.

Оспариваемое прокурором правовое регулирование соотносится с пунктом 5 Порядка направления граждан в стационарные организации социального обслуживания со специальным социальным обслуживанием, утверждённого приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 6 ноября 2014 г. N 870н, которым установлен перечень документов (сведений), при наличии которых осуществляется направление граждан в стационарные организации, в том числе сведения о месте жительства, месте пребывания, которые указываются на основании записи в паспорте или во временном удостоверении, или в документе, подтверждающем регистрацию по месту жительства, месту пребывания (если предъявляется иной документ, кроме паспорта или временного удостоверения). Буквальное толкование приведённой нормы означает, что отсутствие сведений о месте жительства (месте пребывания), подтверждённых документом о регистрации, является основанием для отказа в направлении гражданина в стационарные организации социального обслуживания.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы" административный надзор осуществляется по месту жительства или месту пребывания поднадзорного лица. Пунктом 4 вышеуказанного Порядка, утверждённого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, предусмотрено, что граждане, состоящие под административным надзором, направляются в стационарные организации со специальным обслуживанием по месту установления административного надзора.

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания или по месту жительства в пределах Российской Федерации. При этом регистрационный учёт граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Проживание гражданина Российской Федерации по месту пребывания или месту жительства в жилом помещении без регистрации и нарушение правил регистрации является основанием для привлечения к административной ответственности в соответствии со статьями 19.5.1 и 19.5.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Махмудов Э.Т. требования административного иска поддержал и просил их удовлетворить.

Представитель правительства и губернатора Ленинградской области Яковлева Н.Н., придерживаясь правовой позиции, изложенной в письменных возражениях, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Махмудова Э.Т., представителя правительства и губернатора Ленинградской области Яковлевой Н.Н., исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить таким федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование вопросов социальной поддержки и обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Правоотношения в сфере социального обслуживания, то есть деятельности, заключающейся в осуществлении действий по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности, регламентированы Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 442-ФЗ).

Статьёй 2 названного закона предусмотрено, что правовое регулирование социального обслуживания граждан осуществляется на основании данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 8 указанного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания отнесены правовое регулирование и организация социального обслуживания в субъектах Российской Федерации в пределах полномочий, установленных этим законом; определение уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, в том числе на признание граждан нуждающихся в социальном обслуживании, а также на составление индивидуальной программы.

Согласно части 5 статьи 19 того же закона граждане из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, при отсутствии медицинских противопоказаний и по их личному заявлению принимаются на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания со специальным социальным обслуживанием в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 13 части 2 областного закона Ленинградской области от 30 октября 2014 г. N 72-оз "О социальном обслуживании граждан в Ленинградской области" утверждение порядка принятия на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием граждан из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор, на условиях, установленных Федеральным законом N 442-ФЗ, является полномочием правительства Ленинградской области.

Таким образом, у суда имеются основания для вывода о том, что оспариваемый акт принят правительством Ленинградской области в пределах предоставленных полномочий.

В соответствии с частью 1, пунктами 1, 2 и 4 части 2 статьи 4 Федерального закона N 442-ФЗ социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и достоинства человека. Социальное обслуживание осуществляется также на принципах равного, свободного доступа граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям; адресности предоставления социальных услуг; сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной среде.

В части 1 статьи 15 Федерального закона N 442-ФЗ указаны обстоятельства, при наличии которых гражданин признаётся нуждающимся в социальном обслуживании.

Наличие регистрации по месту жительству или месту пребывания к таким обстоятельствам федеральным законодателем не отнесено.

В статье 5-1 областного закона Ленинградской области от 30 октября 2014 г. N 72-оз "О социальном обслуживании граждан в Ленинградской области" предусмотрено, что нуждающимися в социальном обслуживании признаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ленинградской области, либо граждане Российской Федерации без определённого места жительства, имевшие ранее последнюю регистрацию по месту жительства на территории Ленинградской области, иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Ленинградской области, беженцы, если существуют обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия их жизнедеятельности, установленные в части 1 статьи 15 Федерального закона N 442-ФЗ.

Из приведённой нормы следует, что и областной законодатель не связывает право граждан, проживающих на территории Ленинградской области, в том числе из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, на социальное обслуживание с регистрацией по месту жительства (месту пребывания) в Ленинградской области.

Суд полагает, что правомочие субъекта Российской Федерации по определению порядка принятия граждан из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федераций установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания со специальным социальным обслуживанием, не влекут право субъекта Российской Федерации устанавливать дискриминационные и произвольные критерии определения круга лиц, которым может быть предоставлено такое социальное обслуживание.

Оспариваемые прокурором положения о таком критерии для принятия граждан, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постоянном постороннем уходе, из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы и за которыми в соответствии с законодательством Российской Федераций установлен административный надзор, на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием как представление документа, подтверждающего регистрацию по месту жительства (месту пребывания) в Ленинградской области, фактически означают, что отдельные граждане поименованной категории при прочих равных условиях лишены возможности претендовать на социальное обслуживание при отсутствии у них регистрации по месту жительства (месту пребывания) в Ленинградской области, что является дискриминацией по признаку месту жительства.

В соответствии с абзацем вторым статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П, сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, факт места жительства (пребывания) гражданина на определённой территории может быть подтверждён не только соответствующей регистрацией в уполномоченной органе, но и на основе различных юридических фактов.

Доводы административного ответчика о том, что оспариваемое прокурором положение принято в соответствии с подпунктом "з" пункта 5 Порядка направления граждан в стационарные организации социального обслуживания со специальным социальным обслуживанием, утверждённого приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 6 ноября 2014 г. N 870н, не могут быть приняты во внимание суда, поскольку названный Порядок устанавливает правила направления, а не принятия граждан в стационарные организации социального обслуживания со специальным социальным обслуживанием.

Иные доводы отклоняются судом ввиду правовой несостоятельности.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что подпункт 3 пункта 6 Порядка в оспариваемой прокурором части противоречит федеральному и региональному законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку основанием для реализации права граждан из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием, является наличие регистрации по месту жительства или месту пребывания в Ленинградской области.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, пояснили, что оспариваемое правовое регулирование применялось, а потому действовало, в связи с чем имеются основания для признания его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В пункте 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что решение суда должно содержать указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, к котором опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Суд полагает возможным ограничиться указанием на опубликование сообщения о принятии настоящего решения в газете "Вести", которая частью 5 статьи 9 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" отнесена к официальным периодическим печатным изданиям Ленинградской области.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить полностью.

Признать подпункт 3 пункта 6 порядка принятия граждан из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, за которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен административный надзор и которые частично или полностью утратили способность к самообслуживанию, на социальное обслуживание в стационарные организации социального обслуживания Ленинградской области со специальным социальным обслуживанием, утверждённого постановлением правительства Ленинградской области от 18 августа 2015 г. N 328, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в части слов "подтверждающий регистрацию по месту жительства (месту пребывания)".

Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в газете "Вести" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е. В. Шадрина

Решение принято в окончательной форме 20 июня 2016 г.