Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 27 февраля 2018 г. N 001/18-п "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" по жалобе гражданина М.В. Спасова"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей М.А. Матвеевой, И.В. Тимофеева, А.В. Шевченко,

с участием заявителя М.В. Спасова, представителя заявителя Д.В. Апарина, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга А.В. Каменецкой, Т.В. Петровской, Н.В. Синей,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданина М.В. Спасова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Шевченко, пояснения заявителя М.В. Спасова, представителя заявителя Д.В. Апарина, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова и представителей Губернатора Санкт-Петербурга А.В. Каменецкой, Т.В. Петровской, Н.В. Синей, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 30 ноября 2017 года поступила жалоба гражданина Спасова Михаила Васильевича о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 407-65).

Из материалов дела следует, что М.В. Спасов, добровольно выехавший из зоны отселения (удостоверение серии АК N 078587), относится к гражданам, на которых распространяется действие Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (далее - Закон Российской Федерации N 1244-I) (пункт 6 части второй статьи 13).

11 декабря 2015 года М.В. Спасов обратился в администрацию Фрунзенского района Санкт-Петербурга с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях с целью участия в подпрограмме "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 1050 "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2015 - 2020 годы".

23 декабря 2015 года решением администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга М.В. Спасову отказано в постановке на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях в связи с отсутствием сведений, подтверждающих факт проживания на законных основаниях на территории Санкт-Петербурга не менее десяти лет и сообщено, что оснований для включения М.В. Спасова в списки на получение государственного жилищного сертификата в рамках реализации указанной подпрограммы не имеется.

Решением Фрунзенского районного суда Санкт-Петербурга от 12 апреля 2016 года по делу N 2-3878/2016 М.В. Спасову отказано в удовлетворении требований о признании незаконным отказа администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга в постановке на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях и обязании поставить его на указанный учет.

Суд указал, что включение заявления М.В. Спасова для рассмотрения и предоставления государственного жилищного сертификата возможно только при наличии доказательств признания его нуждающимся в предоставлении жилого помещения и постановке на учет в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Суд пришел к выводу, что в Санкт-Петербурге соответствующие общественные отношения урегулированы Законом Санкт-Петербурга N 407-65. Применив положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65, суд установил, что на момент обращения с заявлением в администрацию Фрунзенского района Санкт-Петербурга М.В. Спасов не имел оснований состоять на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях ввиду отсутствия необходимого для этого десятилетнего срока проживания в Санкт-Петербурге.

Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда, оставляя без изменения решение суда первой инстанции, отклонила довод апелляционной жалобы о том, что у заявителя имеется специальное основание для постановки на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях. Суд указал, что согласно Правилам выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной долевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы", право на получение социальной выплаты, удостоверяемое государственным жилищным сертификатом, имеют лица, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Признание лица нуждающимся в жилом помещении производится в порядке, установленном Законом Санкт-Петербурга N 407-65, которым указанное М.В. Спасовым основание не предусмотрено (апелляционное определение от 13 сентября 2016 года N 33-16796/2016).

Согласно позиции заявителя, положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65 не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям подпунктов 1, 2 и 7 пункта 1 статьи 11, пункта 2 статьи 11 и абзаца пятого статьи 15 в той части, в которой указанными законоположениями гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, не предоставлено право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в целях их получения за счет средств федерального бюджета, если указанные граждане не имеют права претендовать на получение помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга и не относятся ни к одной из категорий, предусмотренных положениями пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65.

Заявитель указывает на то, что относится к категории граждан, которые в силу положений пункта 7 статьи 17 Закона Российской Федерации N 1244-I, подпункта "е" пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы", имеют право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета в случае признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий. В этой связи положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65 создают непреодолимые препятствия к осуществлению его прав, свобод и законных интересов как лица, подвергшегося воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Таким образом, заявителем оспаривается правовое регулирование, установленное положениями пункта 1 статьи 1, а также абзацев первого - одиннадцатого пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65.

Согласно оспариваемым законоположениям жилые помещения государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга по договорам социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, а также иным категориям граждан, признанным по установленным законами Санкт-Петербурга основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (пункт 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65).

На учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, принимаются граждане, проживающие в Санкт-Петербурге в общей сложности не менее 10 лет, в том числе граждане без определенного места жительства, и признанные по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях, следующих категорий:

граждане, признанные малоимущими по основаниям, установленным статьей 2 данного Закона Санкт-Петербурга;

граждане, имеющие трех или четырех несовершеннолетних детей;

граждане, имеющие пять и более несовершеннолетних детей;

граждане, имеющие трех и более несовершеннолетних детей, которые рождены одновременно;

граждане, имеющие трех и более несовершеннолетних детей, в числе которых ребенок-инвалид (дети-инвалиды);

ветераны Великой Отечественной войны и ветераны боевых действий;

инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов;

Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы и совместно проживающие с ними члены их семей (абзацы первый - девятый пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65).

Реабилитированные лица, утратившие жилые помещения в Санкт-Петербурге в связи с репрессиями, члены их семей и другие родственники, проживавшие совместно с репрессированными лицами до применения к ним репрессий, а также дети, родившиеся в местах лишения свободы, ссылке, высылке, на спецпоселении, признаются нуждающимися в жилых помещениях и принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (абзац десятый пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65).

На учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, принимаются граждане, проживающие в Санкт-Петербурге в общей сложности не менее 10 лет, являющиеся нанимателями и (или) собственниками (членами семьи нанимателей и (или) собственников) жилых помещений (комнат) в коммунальных квартирах и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы площади жилого помещения на одного человека в Санкт-Петербурге для проживающих в коммунальных квартирах (абзац одиннадцатый пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65).

В соответствии с положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга по обращениям граждан рассматривает дела о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого по существу начато или завершено в суде. Положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" предусмотрено, что Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Исходя из изложенного, предметом рассмотрения по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 1, абзацев первого - одиннадцатого пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65 в той мере, в которой указанные законоположения не предусматривают лиц, добровольно выехавших из зоны отселения, как самостоятельную категорию граждан, имеющих право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, оспариваемые заявителем положения Закона Санкт-Петербурга N 407-65 соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и Уставу Санкт-Петербурга. Установленный оспариваемыми законоположениями порядок постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях распространяется на всех граждан, проживающих в Санкт-Петербурге. Специального порядка постановки на указанный учет граждан, на которых распространяется действие Закона Российской Федерации N 1244-I, законодательством не установлено. В этой связи возможность реализовать предусмотренное положениями Закона Российской Федерации N 1244-I право на улучшение жилищных условий у граждан, относящихся к указанной категории, возникает после их постановки на учет на общих основаниях, то есть в соответствии с положениями Закона Санкт-Петербурга N 407-65.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, производство по делу подлежит прекращению, поскольку разрешение вопроса о соответствии Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых заявителем положений Закона Санкт-Петербурга N 407-65 фактически будет означать проверку соответствия Уставу Санкт-Петербурга федерального закона, что, как и проверка Закона Санкт-Петербурга N 407-65 федеральному закону, неподведомственно Уставному суду Санкт-Петербурга.

Представители Губернатора Санкт-Петербурга А.В. Каменецкая, Т.В. Петровская, Н.В. Синей пояснили, что оспариваемые положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65 приняты в пределах полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга, соответствуют федеральному законодательству и Уставу Санкт-Петербурга.

Согласно статьям 14, 15 и 17 Закона Российской Федерации N 1244-I гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, гарантируется обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью в размерах и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации.

Таким образом, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, определены в качестве категории граждан, которые нуждаются в жилых помещениях, федеральным законом. При этом Законом Российской Федерации N 1244-I установлено, что обязательным условием отнесения граждан к указанной категории является их принятие на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в соответствии с жилищным законодательством.

Закон Санкт-Петербурга N 407-65 не устанавливает порядок обеспечения жилыми помещениями граждан, относящихся к категории, установленной федеральным законом, и, следовательно, не может ущемлять законные права и интересы граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы.

Категории граждан, имеющих право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, закреплены в статье 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65 на основании предусмотренного положениями статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать категории граждан в целях предоставления жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Категориям граждан, установленным положениями статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65, предоставляются жилые помещения жилищного фонда Санкт-Петербурга, что соответствует праву Санкт-Петербурга самостоятельно управлять и распоряжаться принадлежащим ему на праве собственности имуществом.

Положениями пункта 7 статьи 17 Закона Российской Федерации N 1244-I право граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, на обеспечение жилой площадью связано с нуждаемостью в улучшении жилищных условий. С этой целью граждане указанной категории подлежат учету в качестве нуждающихся в жилых помещениях в соответствии с жилищным законодательством. При этом какого-либо специального порядка учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях Законом Российской Федерации N 1244-I для этих граждан не предусмотрено, полномочие устанавливать такой порядок субъектам Российской Федерации не предоставлено. Граждане указанной категории подлежат учету в качестве нуждающихся в жилых помещениях в общем порядке. Таковым является порядок, предусмотренный положениями Закона Санкт-Петербурга N 407-65.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 1 статьи 1, абзацев первого - одиннадцатого пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства (статья 2). К числу конституционно признаваемых и защищаемых прав и свобод человека и гражданина относятся право на охрану здоровья, а также право на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением (статьи 41 и 42 Конституции Российской Федерации), которым корреспондирует обязанность государства обеспечить экологическое благополучие путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий аварий и катастроф, в том числе радиационных. В рамках реализации этой обязанности в соответствии с целями политики Российской Федерации как социального государства (статья 7 Конституции Российской Федерации) на законодательном уровне разработана система мер социальной защиты лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2009 года N 17-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 08 февраля 2011 года N 122-О-О, от 05 ноября 2015 года N 2542-О).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 01 декабря 1997 года N 18-П, эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX века привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции Российской Федерации), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращал внимание на то, что возмещение вреда, причиненного гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, осуществляется путем специального правового регулирования в целях создания - на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств - компенсационного механизма, предусматривающего предоставление мер социальной защиты как в денежной, так и в натуральной форме (материальные компенсации, льготы и др.) (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2009 года N 17-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 года N 1443-О и от 05 ноября 2015 года N 2542-О).

Такая система социальной защиты в настоящее время предусмотрена положениями Закона Российской Федерации N 1244-I.

Согласно положениям пункта 7 статьи 17 Закона Российской Федерации N 1244-I в его первоначальной редакции гражданам, добровольно выехавшим из зоны отселения, гарантировалось внеочередное обеспечение благоустроенной жилой площадью в домах государственного и общественного жилого фонда, жилыми помещениями в домах, принадлежащих колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям, или внеочередное приобретение квартир в домах государственного или общественного фонда, а также внеочередное вступление в жилищные или жилищно-строительные кооперативы по новому месту жительства.

Действующей редакцией данного пункта установлено, что гражданам, добровольно выехавшим из зоны отселения, гарантируется обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью в размерах и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, один раз. В соответствии с положениями статьи 5 Закона Российской Федерации N 1244-1 предусмотренные данным законодательным актом возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации.

На момент обращения М.В. Спасова в администрацию Фрунзенского района Санкт-Петербурга с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях, а также разрешения его дела судами общей юрисдикции обеспечение граждан указанной категории жильем осуществлялось на основании постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года N 1710 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации N 1710) мероприятия подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" включены в государственную программу Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" как основное мероприятие (Приложение N 1 к государственной программе Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации"). Соответствующие изменения внесены в постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы", которое в настоящее время действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации N 1710.

Положениями пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 "О некоторых вопросах реализации основного мероприятия "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации"" предусмотрено, что формой государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем в рамках реализации основного мероприятия "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" является предоставление им за счет средств федерального бюджета социальной выплаты на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом.

Таким образом, в соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации граждане, добровольно выехавшие из зоны отселения и нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются жилой площадью путем предоставления им за счет средств федерального бюджета социальной выплаты, а не путем предоставления жилых помещений по договорам социального найма.

Правилами выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации основного мероприятия "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 "О некоторых вопросах реализации основного мероприятия "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации"", установлено, что право на получение социальной выплаты имеют граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, имеющие право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии со статьей 17 Закона Российской Федерации N 1244-I (подпункт "е" пункта 5). Согласно положениям пункта 19 Правил для участия в основном мероприятии "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" граждане подают в органы местного самоуправления, в которых они состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, соответствующее заявление. При этом указанным постановлением Правительства Российской Федерации не урегулирован порядок ведения органами местного самоуправления указанного учета и не определен субъект, уполномоченный устанавливать данный порядок.

3. Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 (часть 1) право каждого на жилище, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права (статья 40, часть 2) и устанавливает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, часть 3).

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пункт "в" статьи 71), а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - защита прав и свобод человека и гражданина, а также жилищное законодательство (пункты "б", "к" части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель в Жилищном кодексе Российской Федерации предусмотрел институт социального найма жилых помещений.

Согласно положениям статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации малоимущим гражданам, признанным по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, таковые предоставляются из муниципального жилищного фонда (часть 2 статьи 49); жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях (часть 3 статьи 49).

Положениями статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, в частности, предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся: определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (пункт 3); определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (пункт 4); определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации (пункт 5); определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации (пункт 6).

Согласно положениям статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации (пункт 4); определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации (пункт 5); определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (пункт 7).

Ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, отнесено Жилищным кодексом Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления (пункт 3 части 1 статьи 14). В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения данное полномочие органов местного самоуправления осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, если иное не предусмотрено законами данных субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 14).

Приведенные нормы Конституции Российской Федерации нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям статьи 11 Устава Санкт-Петербурга защита прав и свобод человека и гражданина, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга (подпункты 2, 10 пункта 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11). Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункты 1, 2 и 10 пункта 1 статьи 11) гарантируется конституционное право каждого на жилище, предполагающее создание органами государственной власти Санкт-Петербурга в пределах их полномочий условий для его осуществления.

Закон Санкт-Петербурга N 407-65, согласно его преамбуле, регулирует общественные отношения, связанные с учетом граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и предоставлением жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге.

Из анализа взаимосвязанных положений пунктов 1 и 2 (абзацы первый - одиннадцатый) статьи 1, пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 407-65, положений пунктов 2.6.1.1, 2.6.1.2 Административного регламента администрации района Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по ведению учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, утвержденного распоряжением Жилищного комитета от 28 апреля 2017 года N 536-р, в системе действующего правового регулирования с учетом сложившейся в Санкт-Петербурге правоприменительной практики следует, что указанным законодательным актом определены категории граждан, имеющих право на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга по договорам социального найма; в этих целях граждане соответствующих категорий принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в порядке, установленном указанным законодательным актом; право граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в других целях не является предметом регулирования Закона Санкт-Петербурга N 407-65.

Таким образом, по своему уставному смыслу оспариваемые заявителем положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65 в системе действующего правового регулирования направлены на реализацию гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункты 1, 2 и 10 пункта 1 статьи 11) конституционного права каждого на жилище за счет предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга по договорам социального найма.

Следовательно, не предусматривая в рамках оспариваемого правового регулирования граждан, добровольно выехавших из зоны отселения, как самостоятельную категорию граждан, которым жилые помещения государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга предоставляются по договорам социального найма и которые в этих целях наделяются правом состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, законодатель Санкт-Петербурга действовал в пределах своей дискреции, основанной на разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере жилищных отношений и получившей конкретизацию в положениях статьи 11 (подпункты 2, 10 пункта 1 и пункт 2) Устава Санкт-Петербурга.

Разрешение же вопроса о возможности применения порядка ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга, к отношениям, складывающимся по поводу предоставления гражданам, добровольно выехавшим из зоны отселения, социальной выплаты на приобретения жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом, требует выявления конституционного смысла положений федерального законодательства, что не входит в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга как она установлена положениями статьи 50 Устава Санкт-Петербурга и статьи 3 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями статьи 5, статьи 6, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения пункта 1 статьи 1, абзацев первого - одиннадцатого пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" соответствующими Уставу Санкт-Петербурга как направленные на реализацию гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга конституционного права каждого на жилище за счет предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга по договорам социального найма.

2. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф. Гуцан

Судьи

Уставного суда Санкт-Петербурга

М.А. Матвеева

И.В. Тимофеев

А.В. Шевченко

Особое мнение судьи Уставного суда Санкт-Петербурга А.В. Шевченко по постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 27 февраля 2018 года N 001/18-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" по жалобе гражданина М.В. Спасова

Руководствуясь пунктом 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", излагаю свое особое мнение.

1. Полагаю, что оспариваемые по настоящему делу отдельные положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 407-65), принятые Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах своих полномочий, соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

Вместе с тем не соглашаюсь с выводами суда в мотивировочной и резолютивной частях решения.

Уставный суд Санкт-Петербурга указал, что постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 "О некоторых вопросах реализации основного мероприятия "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (далее - Постановление N 153) не урегулирован порядок ведения органами местного самоуправления учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях и не определен субъект, уполномоченный устанавливать данный порядок.

Возникает вопрос, в рамках каких полномочий Правительство Российской Федерации должно было это урегулировать. Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (далее - Закон Российской Федерации N 1244-I) гарантировал обеспечение граждан, добровольно выехавших из зоны отселения, нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью в размерах и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации (пункт 7 статьи 17). Правительство Российской Федерации Постановлением N 153 установило размеры и порядок обеспечения данной категории нуждающихся жилой площадью (в действующей редакции - жилищной субсидией, удостоверяемой государственным жилищным сертификатом).

Механизм предоставления социальных выплат (жилищных субсидий) гражданам рассматриваемой категории закреплен утвержденными указанным Постановлением N 153 Правилами выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации основного мероприятия "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации". Так, согласно положениям пункта 19 данных правил для участия в основном мероприятии "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" граждане подают в органы местного самоуправления, в которых они состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, соответствующее заявление с приложением, в том числе, документа, подтверждающего право гражданина на обеспечение жилым помещением за счет средств федерального бюджета и выписку из решения органа по учету и распределению жилых помещений о постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (в жилых помещениях).

Уставный суд Санкт-Петербурга не применил действующее жилищное законодательство к отношениям, связанным с предоставлением социальной выплаты для приобретения жилья, несмотря на то, что данная выплата является формой обеспечения жилым помещением, то есть мерой социальной поддержки в жилищной сфере, и связана с постановкой на учет нуждающихся в жилых помещениях.

Федеральный законодатель, принимая Закон Российской Федерации N 1244-I, и Правительство Российской Федерации, принимая Постановление N 153, исходили из действующих в этот период актов, регулирующих отношения в жилищной сфере. Это Жилищный кодекс РСФСР, действовавший до 01 марта 2005 года, и Жилищный кодекс Российский Федерации, вступивший в силу с 01 марта 2005 года согласно Федеральному закону от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ.

Поскольку действующим жилищным законодательством основания и порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма гражданам из числа пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы непосредственно не предусмотрены, то они приобретают право на получение жилых помещений по договору социального найма на общих основаниях (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2009 года N 17-П, от 30 января 2013 года N 3-П).

Согласно статье 49 Жилищного кодекса Российской Федерации малоимущим гражданам, признанным по установленным данным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном данным Кодексом порядке (часть 2); жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным данным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном Жилищном кодексом Российской Федерации порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Статья 51 Жилищного кодекса Российской Федерации определяет основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. В соответствии с частью 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации могут быть установлены дополнительные основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях (федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных данным Кодексом случаев. Порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 7 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу части 1 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, условие о принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не связано с видом жилищного фонда, из которого могут быть предоставлены жилые помещения той или иной категории граждан (определения от 12 апреля 2011 года N 551-О-О, от 21 ноября 2013 года N 1844-О и др.).

Конституционный Суд Российской Федерации также связывает право граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, на получение государственного жилищного сертификата с учетом в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам, социального найма (постановления от 10 ноября 2009 года N 17-П, от 30 января 2013 года N 3-П).

Конституционный Суд Российской Федерации следующим образом раскрывает гарантированное статьей 40 Конституции Российской Федерации право граждан на жилище. Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом она предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3). Тем самым определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя. Реализуя соответствующие дискреционные полномочия, федеральный законодатель в Жилищном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу 01 марта 2005 года, предусмотрел институт социального найма жилых помещений, суть которого состоит в предоставлении из государственных и муниципальных фондов жилых помещений во владение и пользование малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье (в частности, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03 ноября 2009 года N 1368-О-О, от 12 апреля 2011 года N 551-О-О).

2. Уставный суд Санкт-Петербурга в мотивировочной и резолютивных частях решения сделал вывод, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 407-65 направлены на реализацию гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга конституционного права каждого на жилище за счет предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга по договорам социального найма.

Уставный суд Санкт-Петербурга заключил, что Закон Санкт-Петербурга N 407-65 определяет лишь категории граждан, имеющих право на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга по договорам социального найма и порядок постановки этих категорий на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях; право граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в других целях не является предметом регулирования Закона Санкт-Петербурга N 407-65.

Данный вывод Уставного суда Санкт-Петербурга привел к сужению круга общественных отношений, регулируемых Законом Санкт-Петербурга N 407-65. Представляется, что предмет регулирования указанного закона шире.

Закон Санкт-Петербурга N 407-65 регулирует отношения, связанные, в том числе, с порядком ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма. Так согласно преамбуле Закона Санкт-Петербурга N 407-65 им регулируются общественные отношения, связанные с учетом граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и предоставлением жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге.

Закон Санкт-Петербурга N 407-65 не установил категории граждан, на которые он распространяется, а лишь определил порядок постановки на учет и предоставления жилых помещений из жилищного фонда Санкт-Петербурга отдельным категориям граждан, нуждающимся в жилых помещениях. Это не означает, что Закон Санкт-Петербурга N 407-65 не регулирует отношения, предусмотренные пунктом 7 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Аналогичное понимание предмета регулирования Закона Санкт-Петербурга N 407-65 сложилось и у правоприменителей (жилищных и судебных органов), в том числе по настоящему делу.

Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая дело об оспаривании положений Закона Санкт-Петербурга N 407-65, сделал вывод о реализации законодателем Санкт-Петербурга предусмотренного пунктом 7 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации полномочия определить порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (определение от 07 декабря 2011 года N 78-Г11-56).

3. Относительно определенного Уставным судом Санкт-Петербурга предмета рассмотрения по делу отмечу, что заявитель оспаривал соответствие Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 407-65, в том числе в связи с тем, что они препятствуют осуществлению права граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы, состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в части, устанавливающей в качестве обязательного условия проживание в Санкт-Петербурге в общей сложности не менее 10 лет. Именно в связи с отсутствием 10-летнего срока проживания в Санкт-Петербурге администрация Фрунзенского района Санкт-Петербурга отказала М.В. Спасову в постановке на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, а суды общей юрисдикции признали отказ правомерным. Вместе с тем, поскольку вопрос ценза продолжительности проживания в данном населенном пункте не рассматривался Уставным судом Санкт-Петербурга, воздержусь от выражения собственной позиции по этому вопросу.

Судья Уставного суда Санкт-Петербурга

А.В. Шевченко