Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 21 марта 2019 г. N 001/19-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года N 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге", пункта 4 статьи 4, пункта 7 статьи 77 Закона Санкт-Петербурга от 9 ноября 2011 года N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга" по жалобе гражданина Комарова Владилена Александровича

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей Е.А. Бушева, М.А. Матвеевой, И.В. Тимофеева, А.В. Шевченко, с участием заявителя В.А. Комарова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.А. Лыжовой, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Г.А. Макорты, Т.С. Петровской, С.В. Примакина, руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года N 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге", пункта 4 статьи 4, пункта 7 статьи 77.1 Закона Санкт-Петербурга от 09 ноября 2011 года N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга".

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданина В.А. Комарова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Ф. Гуцан, пояснения заявителя В.А. Комарова, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.А. Лыжовой, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Г.А. Макорты, Т.С. Петровской, С.В. Примакина, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. Уставный суд Санкт-Петербурга 31 января 2019 года принял к рассмотрению жалобу гражданина Комарова Владилена Александровича в части проверки на соответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года N 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 228-45) и положений пункта 4 статьи 4, пункта 7 статьи 77.1 Закона Санкт-Петербурга от 09 ноября 2011 года N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга" (далее - Социальный кодекс Санкт-Петербурга). В части проверки на соответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 1.3 и 2.1 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в форме денежных выплат, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11 ноября 2009 года N 1258 "О реализации Закона Санкт-Петербурга О форме предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге" (далее - постановление Правительства Санкт-Петербурга N 1258), заявителю отказано, поскольку проверка нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга на соответствие Уставу Санкт-Петербурга по жалобам граждан не входит в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга, как она определена положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга (определение Уставного суда Санкт-Петербурга от 31 января 2019 года N 001/19-1).

1.1. Из материалов дела следует, что заявителю установлена II группа инвалидности бессрочно. С 09 декабря 2003 года заявитель зарегистрирован органами регистрационного учета граждан по месту жительства в Ленинградской области; по месту пребывания заявитель зарегистрирован в принадлежащей ему на праве собственности квартире в Санкт-Петербурге: с 07 октября 2010 года по 07 октября 2011 года и далее по 16 октября 2015 года, а также с 03 ноября 2015 года по 03 ноября 2020 года.

Решением Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 06 июля 2017 года по делу N 2-1470/2017, оставленным без изменения апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 14 ноября 2017 года N 33-24488/2017, заявителю отказано в удовлетворении требований о признании незаконным распространения порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, восстановлении выплат на оплату жилищно-коммунальных услуг и восстановлении права на зубное протезирование. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года N 78-КФ18-1299 заявителю отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Как указано в определении судьи Верховного Суда Российской Федерации, разрешая дело заявителя, суды исходили из того, что меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг носят заявительный характер, предоставляются В.А. Комарову с 2011 года на основании его заявления; приостановление с 01 ноября 2015 года соответствующих выплат было обусловлено наличием сведений о регистрации заявителя по месту пребывания в Санкт-Петербурге по 16 октября 2015 года и непредставлением документов, подтверждающих такую регистрацию на последующий период. Из положений постановления Правительства Санкт-Петербурга N 1258 следует, что условием назначения мер социальной поддержки без подачи соответствующего заявления является наличие с 01 января 2010 года права на денежную выплату в соответствии с законом Санкт-Петербурга и получение на 31 декабря 2009 года мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге. С учетом того, что заявитель в 2003 году снялся с регистрационного учета в Санкт-Петербурге и вновь зарегистрирован в Санкт-Петербурге по месту пребывания только 07 октября 2010 года, бесспорного права на получение с 01 января 2010 года денежной выплаты у заявителя не имелось. Отказывая в удовлетворении требований заявителя в части компенсации расходов, связанных с предоставлением услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов, суды исходили из того, что указанная мера социальной поддержки в силу положений Социального кодекса Санкт-Петербурга (как в действующей, так и в редакции до внесения изменений Законом Санкт-Петербурга от 16 декабря 2015 года N 835-166 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга Социальный кодекс Санкт-Петербурга") предоставляется исключительно гражданам, имеющим место жительства в Санкт-Петербурге, тогда как заявитель с 2003 года зарегистрирован по месту жительства в Ленинградской области.

Заявитель полагает, что оспариваемые им положения Закона Санкт-Петербурга N 228-45 и Социального кодекса Санкт-Петербурга не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, гарантирующему обеспечение его социальных прав органами государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 5, подпункт 2 пункта 1 статьи 11). Положения пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45 оспариваются заявителем в той части, в которой, по его мнению, создают возможность для введения Правительством Санкт-Петербурга порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в форме денежных выплат, нарушающего социальные права заявителя, установленные Федеральным законом 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ). Несоответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 4 статьи 4 и пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга заявитель усматривает в том, что указанные законоположения связывают предоставление такой дополнительной меры социальной поддержки, как финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов на предоставление услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов, с местом жительства гражданина в Санкт-Петербурге, которое определяется на основании данных органов регистрационного учета граждан.

Заявитель пояснил, что, несмотря на регистрацию по месту жительства в Ленинградской области, фактически проживает с супругой в принадлежащей ему на праве собственности квартире, расположенной в Санкт-Петербурге, и ведет с ней совместное хозяйство. Указанное обстоятельство, по его мнению, уже само по себе свидетельствует о месте его жительства в Санкт-Петербурге. В этой связи подтверждение места жительства заявителя данными регистрационного учета в целях предоставления ему указанной дополнительной меры социальной поддержки не требуется.

С требованием об установлении места жительства в Санкт-Петербурге заявитель в суды общей юрисдикции не обращался.

Заявитель также указал, что Социальный кодекс Санкт-Петербурга ранее предусматривал право граждан, состоявших на учете для осуществления бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов в государственных учреждениях здравоохранения Санкт-Петербурга по состоянию на 01 января 2005 года, на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов. Начиная с 2000 года, заявитель состоял на указанном учете в Санкт-Петербургском государственном бюджетном учреждении здравоохранения "Стоматологическая поликлиника N 4". В настоящее время такая категория лиц исключена из Социального кодекса Санкт-Петербурга на основании Закона Санкт-Петербурга от 16 декабря 2015 года N 835-166 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга Социальный кодекс Санкт-Петербурга " (далее - Закон Санкт-Петербурга N 835-166).

Кроме того, заявитель пояснил, что в предоставлении дополнительной меры поддержки по финансированию за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов, связанных с предоставлением услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов, на основании действующей редакции Социального кодекса Санкт-Петербурга ему отказано, поскольку он не имеет постоянной регистрации по месту фактического проживания в Санкт-Петербурге.

В соответствии с положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга по обращениям граждан рассматривает дела о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого по существу начато или завершено в суде.

Как следует из материалов дела, положения пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга в связи с вопросом о предоставлении заявителю соответствующей дополнительной меры социальной поддержки как лицу, состоявшему на учете для осуществления бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов по состоянию на 01 января 2005 года, судами общей юрисдикции не применялись.

Таким образом, положения пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга в той части, в которой они не предусматривают указанную категорию граждан в качестве самостоятельной категории получателей дополнительной меры социальной поддержки по финансированию за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов, связанных с предоставлением услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов, не могут быть предметом проверки Уставного суда Санкт-Петербурга в настоящем деле.

Согласно положениям пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Исходя из изложенного, предметом рассмотрения по настоящему делу являются: положения пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45 в той части, в которой указанными законоположениями на Правительство Санкт-Петербурга возложено полномочие определять порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в форме денежной выплаты в отношении граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом N 181-ФЗ; положения пункта 4 статьи 4 и пункта 7 статьи 77-1 Социального кодекса Санкт-Петербурга в той части, в которой указанные законоположения связывают предоставление дополнительной меры социальной поддержки по финансированию за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов на предоставление услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов с местом жительства гражданина в Санкт-Петербурге, которое определяется на основании данных органов регистрационного учета граждан.

1.2. Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.А. Лыжовой, оспариваемое заявителем правовое регулирование осуществлено в рамках закрепленных статьей 72 Конституции Российской Федерации предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, относится к сфере полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определенных положениями Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга N 1258, утвердившее Положение о порядке предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в форме денежных выплат, принято по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Правительства Санкт-Петербурга, что подтверждается определением Верховного Суда Российской Федерации от 04 февраля 2015 года N 78-АПГ14-41. Законодатель Санкт-Петербурга, устанавливая дополнительные меры социальной поддержки, которые финансируются исключительно за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, был вправе распространить их действие исключительно на тех граждан, которые имеют место жительства на территории Санкт-Петербурга. При этом оспариваемая заявителем норма не содержит требования о регистрации по месту жительства как обязательном условии для получения гражданином соответствующих мер социальной поддержки. Напротив, согласно части 4 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга в данном случае место пребывания или место жительства могут быть установлены на основании данных регистрационного учёта либо на основании решения суда.

Представителем Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также указано, что в период действия предшествующей редакции Социального кодекса Санкт-Петербурга заявитель воспользовался правом на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов; нарушение права заявителя отсутствует.

Согласно позиции представителей Губернатора Санкт-Петербурга Г.А. Макорты, Т.С. Петровской, С.В. Примакина, принятие Социального кодекса Санкт-Петербурга, Закона Санкт-Петербурга N 835-166, которым были внесены изменения в Социальный кодекс Санкт-Петербурга, Закона Санкт-Петербурга N 228-45, а также принятого в соответствии с ним постановления Правительства Санкт-Петербурга N 1258 осуществлялось в полном соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, Федерального закона N 184-ФЗ и Устава Санкт-Петербурга. Все указанные нормативные правовые акты занимают установленное действующим законодательством место в системе нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, не противоречат закрепленным пунктом 2 статьи 5 Устава Санкт-Петербурга принципам прямого действия Устава Санкт-Петербурга и применения его на всей территории Санкт-Петербурга, а также установленным подпунктом 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

Положения пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45 правомерно наделяют Правительство Санкт-Петербурга полномочием определять порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг. Указанное правовое регулирование основано на положениях пункта 2 статьи 46 и пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга. Определение соответствующего порядка не является исключительной компетенцией Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Нормативные положения пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга необходимо оценивать с учетом правовой природы соответствующих мер социальной поддержки как дополнительных мер, предоставляемых за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.

Санкт-Петербург вправе устанавливать порядок предоставления таких мер социальной поддержки, определять, в том числе изменять, круг лиц, которым указанные меры предоставляются. В этой связи отсутствуют основания полагать, что закрепление в положениях пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга условий предоставления дополнительной меры социальной поддержки осуществлено законодателем Санкт-Петербурга в нарушение Устава Санкт-Петербурга.

Положения пункта 4 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга полностью соответствуют федеральному законодательству, конституционному толкованию института места жительства, а также сложившейся судебной практике, поскольку место жительства в соответствии с рассматриваемой нормой Социального кодекса Санкт-Петербурга устанавливается не только на основании данных органов регистрационного учета граждан, но и на основании решения суда. Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 23 января 2003 года N 17-О, от 18 апреля 2006 года N 85-О) и правоприменительной практике судов общей юрисдикции (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 07 февраля 2018 года N 19-АПГ17-12) сама по себе связь места жительства с предоставлением мер социальной поддержки в субъектах Российской Федерации признается допустимой.

К моменту вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 835-166 всем лицам, состоявшим на учете в государственных учреждениях здравоохранения Санкт-Петербурга по состоянию на 01 января 2005 года, была предоставлена дополнительная мера социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов. 26 марта 2014 года Санкт-Петербургским государственным бюджетным учреждением здравоохранения "Стоматологическая поликлиника N 4" для заявителя были изготовлены зубные протезы. Соответственно, публичные обязательства по предоставлению указанной дополнительной меры социальной поддержки, ранее принятые на себя Санкт-Петербургом как субъектом Российской Федерации, были полностью исполнены.

В соответствии с позицией прокуратуры Санкт-Петербурга, оспариваемые заявителем законоположения не противоречат федеральному и региональному законодательству и приняты Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах его компетенции.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга законоположения, являющиеся предметом рассмотрения по настоящему делу.

2. Закон Санкт-Петербурга N 228-45, согласно положениям его преамбулы, определяет форму предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге. Согласно положениям пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 228-45 формой предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге является денежная выплата. Положениями пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45 предусмотрено, что порядок предоставления денежных выплат в части, не урегулированной Законом Санкт-Петербурга N 228-45, определяется Правительством Санкт-Петербурга.

Таким образом, оспариваемые заявителем положения пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45 определяют компетенцию Правительства Санкт-Петербурга в связи с предоставлением мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге в форме денежных выплат.

Социальный кодекс Санкт-Петербурга регулирует отношения, связанные с реализацией полномочий Санкт-Петербурга в сфере предоставления социальной поддержки и оказания социальной помощи населению Санкт-Петербурга, а также иные связанные с ними отношения (преамбула). При этом положениями пункта 4 статьи 79 указанного законодательного акта предусмотрено предоставление такой дополнительной меры социальной поддержки, как финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов, связанных с предоставлением услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов (за исключением изготовления и ремонта зубных протезов из драгоценных металлов, металлокерамических и других дорогостоящих материалов, приравненных по стоимости к драгоценным металлам), в пределах нормативов финансирования расходов бюджета Санкт-Петербурга на предоставление услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов.

Согласно положениям пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга дополнительная мера социальной поддержки, предусмотренная в пункте 4 статьи 79 Социального кодекса Санкт-Петербурга, предоставляется перечисленным в указанной статье категориям граждан, имеющих место жительства в Санкт-Петербурге. Положениями пункта 4 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга установлено, что место жительства и место пребывания гражданина или иного лица устанавливаются на основании данных органов регистрационного учета либо на основании решения суда.

Таким образом, оспариваемые заявителем положения пункта 4 статьи 4 и пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга регулируют предоставление дополнительной меры социальной поддержки по финансированию за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов, связанных с предоставлением услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов, гражданам, имеющим место жительства в Санкт-Петербурге, которое определяется на основании данных органов регистрационного учета.

Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, части 1 и 2).

Положениями пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с положениями пунктов "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение.

По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Возлагая на Российскую Федерацию как на социальное государство обязанность по обеспечению гарантий социальной защиты населения, Конституция Российской Федерации вместе с тем не устанавливает объемы и конкретные способы ее предоставления тем или иным категориям населения, относя правовое регулирование соответствующих вопросов к компетенции законодателя.

В соответствии с положениями части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению в форме принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, согласно положениям части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Указанные конституционные положения нашли свое отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение (подпункты 2 и 7 пункта 1 статьи 11). Устав Санкт-Петербурга имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам Санкт-Петербурга, правовым актам органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 5).

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11, пункт 1 статьи 30). Правительство Санкт-Петербурга издает постановления Правительства Санкт-Петербурга по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 46).

Таким образом, участие Санкт-Петербурга в реализации социальной функции государства путем осуществления нормативно-правового регулирования в сфере социальной защиты граждан должно быть основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и иерархии нормативных правовых актов, а также соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации и гарантируемым Уставом Санкт-Петербурга принципам, лежащим в основе социальной защиты.

2.1. Положениями части 13 статьи 17 Федерального закона N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. В соответствии с положениями Федерального закона N 181-ФЗ данные меры социальной поддержки относятся к расходным обязательствам Российской Федерации (преамбула), полномочия по их предоставлению передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 28.2) и осуществляются за счет предусмотренных в федеральном бюджете субвенций, которые зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации (части 2 и 4 статьи 28.2).

Положениями части 6 статьи 28.2 Федерального закона N 181-ФЗ предусмотрено, что форма предоставления мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. При этом порядок осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки федеральным законодателем не установлен.

Как следует из положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 228-45, в Санкт-Петербурге формой предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предусмотренных положениями Федерального закона N 181-ФЗ, является денежная выплата. Согласно положениям пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45 порядок предоставления денежных выплат в части, не урегулированной указанным Законом Санкт-Петербурга, определяется Правительством Санкт-Петербурга.

Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (абзац третий пункта 1 статьи 16, пункт 1 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга).

Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации определены положениями статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ, согласно которым высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина (подпункт "а" пункта 2). При этом указанный федеральный закон предусмотрел возможность возложения на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации иных полномочий законами субъектов Российской Федерации (подпункт "з" пункта 2).

Приведенное правовое регулирование нашло отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. В соответствии с положениями подпункта 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

Положениями статьи 44 Устава Санкт-Петербурга предусмотрено, что Правительство Санкт-Петербурга обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга на территории Санкт-Петербурга (пункт 1); действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, принятых в пределах их компетенции (пункт 2); осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина (подпункт 1 пункта 3); осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга (подпункт 11 пункта 3).

Таким образом, законодатель Санкт-Петербурга был вправе возложить на Правительство Санкт-Петербурга полномочие определять порядок предоставления предусмотренных положениями Федерального закона N 181-ФЗ мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в форме денежных выплат.

Правовое регулирование, осуществленное законодателем Санкт-Петербурга в положениях пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45, по своей правовой природе направлено на создание в Санкт-Петербурге условий для реализации социальных прав граждан, установленных положениями Федерального закона N 181-ФЗ и гарантированных Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункты 1, 2 и 7 пункта 1 статьи 11). В этой связи положения пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45 сами по себе не могут рассматриваться как не соответствующие Уставу Санкт-Петербурга.

По смыслу положений преамбулы, пункта 1 статьи 5, пунктов 1 (подпункты 1, 2 и 7) и 2 статьи 11, пунктов 1, 2 и 3 (подпункты 1 и 11) статьи 44, пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи с положениями статьи 71 (пункт "в"), части 1 (пунктов "б" и "ж") статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, Правительство Санкт-Петербурга, устанавливая во исполнение указанного полномочия порядок предоставления денежных выплат, должно основываться на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, иерархии нормативных правовых актов, на вытекающих из Конституции Российской Федерации и гарантируемых Уставом Санкт-Петербурга принципах, лежащих в основе социальной защиты.

Реализуя предоставленное ему полномочие, Правительство Санкт-Петербурга обязано предусматривать такие правовые механизмы, которые позволили бы обеспечить в Санкт-Петербурге установленный положениями части 13 статьи 17 Федерального закона N 181-ФЗ уровень социальной защиты инвалидов, и во всяком случае не вправе осуществлять правовое регулирование, которое искажало бы само существо соответствующего права, а также снижало его федеральные гарантии и гарантии, установленные положениями Устава Санкт-Петербурга и законов Санкт-Петербурга.

Само же постановление Правительства Санкт-Петербурга N 1258, принятое во исполнение положений пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 228-45, как и утвержденное им Положение о порядке предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в форме денежных выплат, не являются предметом рассмотрения по настоящему делу.

2.2. Положениями пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга, являющимися предметом рассмотрения по настоящему делу, предусмотрено, что дополнительная мера социальной поддержки по финансированию за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов, связанных с предоставлением услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов, предоставляется гражданам, имеющим место жительства в Санкт-Петербурге.

Согласно положениям Федерального закона N 184-ФЗ, разграничивающим полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки инвалидов (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3); органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1).

Как следует из положений пунктов 1 (подпункты 2 и 7) и 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи с положениями подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 и части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ, законодатель Санкт-Петербурга располагает достаточно широкой дискрецией при установлении механизмов реализации социальной защиты, в том числе при определении конкретных мер, выборе формы их предоставления, а также круга лиц, нуждающихся в них.

Учитывая, что мера социальной поддержки по финансированию за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов, связанных с предоставлением услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов, является дополнительной по отношению к мерам социальной поддержки, предоставляемым на основании норм федеральных законов, законодатель Санкт-Петербурга вправе устанавливать и изменять условия и порядок предоставления указанной меры, а также определять на основе выбранных им объективных критериев и исходя из финансовых возможностей Санкт-Петербурга категории лиц, на которых она распространяется.

Такое понимание дискреции законодателя Санкт-Петербурга в указанной сфере согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными, в частности, в определениях от 26 апреля 2016 года N 900-О, от 25 октября 2016 года N 2220-О, от 27 июня 2017 года N 1227-О, от 28 сентября 2017 года N 2112-О, от 26 ноября 2018 года N 2929-О.

Правовое регулирование, осуществленное положениями пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга, направлено на повышение уровня социальной защиты отдельных категорий граждан за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, а потому само по себе не может рассматриваться как ущемляющее социальные права заявителя, гарантированные Уставом Санкт-Петербурга.

Положениями пункта 4 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга предусмотрено, что место жительства гражданина устанавливается на основании данных органов регистрационного учета либо на основании решения суда.

Согласно положениям Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (часть 1 статьи 3); при этом регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 3).

Обращаясь к приведенным законоположениям, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей; в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, он является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (постановления от 15 января 1998 года N 2-П, от 02 февраля 1998 года N 4-П, определения от 04 марта 2004 года N 146-О, от 26 ноября 2018 года N 3083-О).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, устав субъекта Российской Федерации, будучи учредительным по своему характеру, образует наряду с федеральными законами основу законодательства субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обеспечивает органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года N 13-П).

Принцип единства правового регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вытекающий из Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 15, статьи 72 и 76), нашел отражение и развитие в положениях преамбулы, статей 1 и 11 Устава Санкт-Петербурга.

Поскольку социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и города федерального значения Санкт-Петербург, закрепленный в Уставе Санкт-Петербурга принцип единства правового регулирования распространяется и на указанную сферу общественных отношений.

В этой связи, презюмируя добросовестность законодателя Санкт-Петербурга, а также учитывая, что положениями пункта 4 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга предусмотрена возможность установления места жительства гражданина на основании решения суда, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что по своему уставно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования из положений пункта 4 статьи 4 и пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга не следует, что для граждан, имеющих место жительства в Санкт-Петербурге, регистрация по месту жительства в Санкт-Петербурге выступает основанием ограничения или условием предоставления такой дополнительной меры социальной поддержки, как финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов, связанных с предоставлением услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов.

Иное понимание оспариваемых положений не обеспечивало бы реализацию гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга принципа единства правового регулирования. При таких обстоятельствах положения пункта 4 статьи 4 и пункта 7 статьи 77.1 Социального кодекса Санкт-Петербурга, являющиеся предметом рассмотрения по настоящему делу, не могут быть признаны несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями статьи 5, статьи 6, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения пункта 4 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года N 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге" в той части, в которой указанными законоположениями на Правительство Санкт-Петербурга возложено полномочие определять порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в форме денежной выплаты в отношении граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Признать положения пункта 4 статьи 4 и пункта 7 статьи 77.1 Закона Санкт-Петербурга от 09 ноября 2011 года N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга" в той части, в которой указанные законоположения связывают предоставление дополнительной меры социальной поддержки по финансированию за счет средств бюджета Санкт-Петербурга расходов на предоставление услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов с местом жительства гражданина в Санкт-Петербурге, которое определяется на основании данных органов регистрационного учета граждан, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

3. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга

Е.А. Бушев

М.А. Матвеева

И.В.Тимофеев

А.В. Шевченко