Справка Ростовского областного суда "Справка (извлечения) по итогам изучения практики рассмотрения судьями районных (городских) судов Ростовской области жилищных споров в порядке административного судопроизводства, за период 2017 год - первое полугодие 2018 года"

С появлением в системе действующего процессуального законодательства Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возник вопрос отграничения дел по спорам граждан с органами власти, вытекающим из жилищных правоотношений, подлежащих рассмотрению в соответствии с требованиями КАС РФ.

Необходимость разрешения данного вопроса обусловлена тем, что зачастую споры о признании незаконными решений (действий, бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления в жилищной сфере неразрывно связаны с возникновением, изменением или прекращением соответствующих гражданских прав и обязанностей.

На территории Ростовской области судебная практика по делам об оспаривании решений (действий, бездействия) уполномоченных органов власти в сфере жилищных правоотношений складывается таким образом, что соответствующие дела рассматриваются судами как в порядке гражданского, так и в порядке административного судопроизводства.

Вместе с тем, правильное определение вида судопроизводства имеет решающее значение для правильного разрешения спора по существу. Также немаловажным является фактор своевременности определения того вида судопроизводства, в котором, в действительности, должны быть разрешены конкретные требования лица, обратившегося в суд за защитой своих прав.

На основании части 1 статьи 127 КАС РФ вопрос о принятии административного искового заявления к производству суда рассматривается судьей единолично в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд, если иной срок не предусмотрен настоящим Кодексом.

Именно на стадии принятия заявления к производству суда определяется процессуальный закон, подлежащий применению, поскольку от этого зависят правила судопроизводства, в том числе распределение между сторонами бремени доказывания обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного разрешения спора.

При этом обязанность правильного определения вида судопроизводства, в котором подлежат разрешению конкретные требования заинтересованного лица, возложена именно на судью до принятия заявления к производству и принятия решения о возбуждении дела, учитывая, что, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых, применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел, определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом.

В силу абзаца 1 пункта 1 статьи 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

На основании пункта 3 статьи 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Согласно правовым разъяснениям, изложенным в абзацах 5 и 6 пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", по смыслу части 4 статьи 1 КАС РФ и части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 ГК РФ, споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Например, не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.

Отличительной особенностью правоотношений, свидетельствующей о публичности спора и его отнесении к рассматриваемому в порядке административного судопроизводства, является их субъектный состав, в котором одним из участников всегда является лицо, реализующее публично-властные полномочия по отношению к другому.

О том, что требования о защите жилищных прав вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, свидетельствует то, что спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон, а также то, что в рамках данных правоотношений одна сторона реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в отношении другой стороны.

Еще одним критерием правильного определения вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и законные интересы граждан в сфере жилищных правоотношений, является сам характер материальных правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой.

Так, в порядке административного судопроизводства подлежат разрешению требования, вытекающие из жилищных правоотношений, в рамках которых правопритязания заявителя не связаны с конкретным объектом права (например, с правом на определенное жилое помещение). Иными словами, в административно-правовым порядке подлежат разрешению споры, основанные на требованиях, направленных на защиту нарушенных жилищных прав заявителя, не связанных при этом с требованиями искового характера о праве на конкретно определенный объект независимо от формы его выражения.

Таким образом, в случаях, когда защита жилищных прав невозможна без проверки законности соответствующего акта (решения, действия, бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, реализующего в отношении заявителя публично-властные полномочия, вытекающие из определенной законом компетенции данных органов в той или иной сфере, при этом требование заявителя не направлено на реализацию его права в отношении конкретного материального блага, оспаривание таких решений, либо действий, связанных с их принятием, равно как и разрешение производных требований о восстановлении жилищных прав должны осуществляться в порядке главы 22 КАС РФ.

Верховный Суд Российской Федерации указывал на то, что при рассмотрении данной категории дел суд не разрешает спор о праве, а лишь проверяет законность оспариваемого решения с точки зрения его соответствия требованиям законодательства, регулирующего возникшие между сторонами отношения, связанные с осуществлением органом публичной власти полномочий, носящих властно-распорядительный характер, по ведению списка лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Оснований для рассмотрения подобных дел в порядке искового гражданского судопроизводства не имеется, так как на момент обращения в суд жилищные правоотношения еще не возникли, каких-либо требований искового характера не предъявляется, спора о праве на конкретное жилое помещение между заявителем и другими лицами не возникает, право собственности на определенное жилое помещение никем не оспаривается.

Несмотря на то, что приведенные выводы Верховного Суда Российской Федерации сделаны в рамках рассмотрения дел до введения в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, представляется верным придерживаться их и в настоящее время.

То обстоятельство, что в рамках разрешения публично-правового спора суд не разрешает спор о праве в смысле статьи 2 ГК РФ, а лишь проверяет законность оспариваемого решения с точки зрения его соответствия требованиям законодательства, регулирующего возникшие между сторонами отношения, связанные с осуществлением органом публичной власти полномочий, носящих властно-распорядительный характер, определяется также кругом обстоятельств, подлежащих выяснению в рамках рассмотрения административного дела.

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Совокупность перечисленных выше критериев правильного определения вида судопроизводства, свидетельствующих об административно-правовом характере жилищного спора, установленная судьей на стадии принятия административного искового заявления к производству суда, свидетельствует о наличии оснований для разрешения соответствующего спора в соответствии с требованиями КАС РФ.

Например, при определении вида судопроизводства, в котором подлежат разрешению требования об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления, связанных с признанием жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, судам необходимо учитывать следующее.

Частью 4 статьи 15 ЖК РФ установлено, что жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Во исполнение данной нормы Правительством Российской Федерации издано Постановление от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" (далее - Положение).

Правительством Российской Федерации установлена процедура принятия решения о признании помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, включающая в себя принятие соответствующего решения межведомственной комиссией и распоряжение органа власти о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения жильцов.

Вопросы признания жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции отнесены к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

С учетом изложенного, решение межведомственной комиссии, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с признанием жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, а также действия (бездействие) указанных органов по принятию соответствующих решений могут быть оспорены в суде в порядке, установленном положениями КАС РФ.

При этом в процессе рассмотрения дела об оспаривании указанных выше решений, действий (бездействия), в том числе и заключения межведомственной комиссии, необходимо проверять как соблюдение порядка принятия таких решений (совершения действий), так и их соответствие положениям нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую категорию общественных отношений.

Так, при рассмотрении административного дела об оспаривании заключения межведомственной комиссии с целью признания его незаконным и возложения на данную комиссию обязанности составить заключение в соответствии с установленными законом требованиями суду в соответствии с требованиями части 9 статьи 226 КАС РФ следует проверить: составлено ли заключение компетентным составом межведомственной комиссии, включались ли в ее состав лица, указанные в пункте 7 Положения, привлекался ли к работе комиссии собственник жилого помещения либо уполномоченное им лицо, а также эксперты проектно-изыскательских организаций.

Рассмотрение подобных дел в порядке административного судопроизводства также предопределяет отличный от искового производства порядок распределения бремени доказывания юридически значимых обстоятельств.

Так, в силу части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

При этом также представляется необходимым отметить, что разрешение в порядке КАС РФ требований об оспаривании заключения межведомственной комиссии не исключает право суда в случае удовлетворения иска возложить на такую комиссию обязанности в определенный срок провести оценку соответствия помещения установленным в Положении требованиям, не предрешая ее существа.

Последствия вынесенного судом решения о признании заключения межведомственной комиссии незаконным заключаются в том, что недействительное заключение рассматривается как акт, не имеющий юридической силы и не подлежащий применению, следовательно, у принявшего его органа в соответствии с функциональными полномочиями возникает обязанность повторного рассмотрения относящегося к его компетенции вопроса и принятия по нему нового решения.

В других случаях, при разрешении в порядке административного судопроизводства дел об оспаривании решения органа местного самоуправления о снятии с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении, судам необходимо учитывать следующее.

Согласно частям 1 - 3 и 7 статьи 52 ЖК РФ, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных настоящим Кодексом случаев. Состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право указанные в статье 49 настоящего Кодекса категории граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях. Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган. Порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Областного закона Ростовской области от 07.10.2005 N 363-ЗС "Об учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма на территории Ростовской области" на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, принимаются граждане, признанные органом местного самоуправления, уполномоченным вести учет, нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, установленным Жилищным кодексом Российской Федерации.

Частями 3 и 4 статьи 57 ЖК РФ предусмотрено, что гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления. Решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, принятое с соблюдением требований настоящего Кодекса, является основанием заключения соответствующего договора социального найма.

Как следует из подпункта 13 пункта 1 статьи 14.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления городского, сельского поселения имеют право на предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в соответствии с жилищным законодательством.

Приведенные положения свидетельствуют о том, что решение органа местного самоуправления о снятии гражданина с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении (об отказе в постановке на соответствующий учет) является формой выражения публично-властных полномочий соответствующего органа, предоставленных ему действующим законодательством.

В связи с этим, требования об оспаривании подобного указанным выше решения органа местного самоуправления при условии, что договор социального найма жилого помещения между заявителем и уполномоченным органом не заключался, что свидетельствует об отсутствии у него права на определенное жилое помещение, а также при отсутствии заявленного требования искового характера, связанного с правом на определенное жилое помещение, следует расценивать как имеющие административно-правовой характер и, соответственно, подлежащие разрешению в порядке административного судопроизводства.