Решение Магаданского областного суда от 26 октября 2017 г. N 3а-9/2017 О признании пункта 1.6 решения Магаданской городской Думы от 25 октября 2016 года N 78-Д "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Магадан"

Решение Магаданского областного суда
от 26 октября 2017 г. N 3а-9/2017

Магаданский областной суд в составе:

судьи Магаданского областного суда Выглева А.В.,

при секретаре Родионовой Е.И.,

с участием:

представителя административного истца Зариповой Е.В.,

представителя административного ответчика Кубовой Т.Г.,

представителей заинтересованного лица - мэрии города Магадана Красовского С.Е., Ермилова В.К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление заместителя прокурора Магаданской области о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 1.6 решения Магаданской городской Думы от 25 октября 2016 года N 78-Д "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Магадан",

установил:

решением Магаданской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 156-Д утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Магадан" (далее - Правила землепользования и застройки).

В указанные Правила землепользования и застройки решением Магаданской городской Думы от 25 октября 2016 года N 78-Д (далее - Решение N 78-Д) внесены изменения в часть II "Карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "Город Магадан".

Пунктом 1.6 Решения N 78-Д часть зоны природных территорий ПТЗ 1101 и зоны объектов автомобильного транспорта ТЗ 502 переведены в зону ритуального назначения СНЗ 801 в городе Магадане в районе Объездного шоссе, 22, в границах согласно приложению 6 (не приводится) к настоящему решению.

Решение N 78-Д опубликовано в печатном издании - газете "Вечерний Магадан" N 43 (1420), 27 октября 2016 года.

Заместитель прокурора Магаданской области обратился в Магаданский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 1.6 Решения N 78-Д "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Магадан" в связи с несоответствием требованиям федерального законодательства.

Указывает, что при подготовке пункта 1.6 Решения N 78-Д о внесении изменений в Правила землепользования и застройки органом местного самоуправления в нарушение требований части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) не осуществлена проверка проекта изменений на соответствие требованиям Генерального плана муниципального образования "Город Магадан" (далее - Генеральный план). Отнесение земельного участка с кадастровым номером 49:09:031608:27, расположенного по адресу: г. Магадан, Объездное шоссе, 22, к зоне ритуального назначения СНЗ 801 осуществлено без учета функциональной зоны, в которой расположен названный участок согласно Генеральному плану.

Корреспондирующих изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Магадан" не вносилось.

Считает, что незаконным положением правового акта органа местного самоуправления нарушено право муниципального образования на создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды; создание условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечение прав и законных интересов населения муниципального образования; нарушены права неопределенного круга лиц на пользование участками, отнесенными к природным территориям, а также право Российской Федерации на достоверность сведений государственного кадастра недвижимости.

Магаданская городская Дума требования административного иска не признала. В письменных возражениях просила отказать административному истцу в удовлетворении административного искового заявления.

Полагает, что этапы процедуры подготовки проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и его утверждения соблюдены, оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Заинтересованное лицо мэрия города Магадана в письменных возражениях также просит отказать прокурору в удовлетворении административного искового заявления.

Считает, что процедура внесения изменений в Правила землепользования и застройки соблюдена и соответствует требованиям действующего законодательства. Формирование спорной территориальной зоны СНЗ 801 не противоречит Генеральному плану, так как установленный градостроительный регламент соответствует промышленному характеру освоения указанной территории и не предполагает размещение объектов жилого назначения.

Полагает, что изменение границ зоны ритуального назначения не противоречит статье 42 Конституции РФ, Федеральному закону от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и не нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду. Органы местного самоуправления с соблюдением действующего законодательства и с учетом мнения населения, которое высказано на проведенных публичных слушаниях, определили новые границы оспариваемой зоны.

Заинтересованное лицо Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Магаданской области и Чукотскому автономному округу, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направило.

Суд, руководствуясь частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), с учетом мнения лиц, участвующих в деле, определил рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Представитель административного истца в судебном заседании поддержал требования административного иска по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика и заинтересованного лица мэрии города Магадана в судебном заседании возражали против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в отзыве на административное исковое заявление.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика и заинтересованного лица, проверив положения оспариваемого пункта 1.6 Решения 78-Д на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования прокурора подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 КАС РФ.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соблюдение приведенных нормативных положений при принятии оспариваемого пункта 1.6 Решения 78-Д, суд установил следующее.

Муниципальное образование "Город Магадан" статьей 2 Закона Магаданской области от 06 декабря 2004 года N 489-ОЗ "О муниципальном образовании "Город Магадан" наделено статусом городского округа.

Утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки в соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ отнесено к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Магаданская городская Дума в силу статьи 23 и пунктов 7, 8 части 2 статьи 29 Устава муниципального образования "Город Магадан", принятым решением Магаданской городской Думы от 26 августа 2005 года N 96-Д, является представительным органом муниципального образования, к полномочиям которой относится утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки.

Решением Магаданской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 156-Д утверждены Правила землепользования и застройки.

В указанные Правила землепользования и застройки Решением N 78-Д внесены изменения в часть II "Карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "Город Магадан".

Пунктом 1.6 Решения N 78-Д часть зоны природных территорий ПТЗ 1101 и зоны объектов автомобильного транспорта ТЗ 502 переведены в зону ритуального назначения СНЗ 801 в городе Магадане в районе Объездного шоссе, 22, в границах согласно приложению 6 (не приводится) к настоящему решению.

Решение N 78-Д опубликовано в печатном издании - газете "Вечерний Магадан" N 43 (1420) 27 октября 2016 года.

Изложенное позволяет прийти к выводу, что пункт 1.6 Решения N 78-Д принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

В этой связи согласно пункту 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судебной проверке подлежит соответствие содержания оспариваемого пункта 1.6 Решения N 78-Д нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соответствие пункта 1.6 Решения N 78-Д нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Как указано в пункте 2 статьи 1 ГрК РФ, территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Под функциональными зонами понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований отнесены генеральные планы городских округов.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 АРК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 АРК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 АРК РФ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 30 АРК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 АРК РФ).

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

По общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 АРК РФ, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Как следует из материалов дела и установлено судом, В. обратился с заявлением в мэрию города Магадана о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в отношении земельного участка, расположенного в кадастровом квартале 49:09:031608:27.

Просил перевести часть зоны природных территорий ПТЗ 1101 и территориальной зоны объектов автомобильного транспорта ТЗ 502 в зону ритуального назначения СНЗ 801 для строительства крематория в городе Магадане в районе Объездного шоссе, 22, необходимого для осуществления деятельности ООО "Колымский мемориальный комплекс".

В соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Город Магадан", утвержденным решением Магаданской городской Думы от 26 июля 2006 года N 77-Д (в ред. решения Магаданской городской Думы от 23 декабря 2014 года N 101-Д), земельный участок с кадастровым номером 49:09:031608:27 расположен в функциональной зоне территорий, покрытых лесом и кустарником, и в зоне транспортной инфраструктуры.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Магадан", утвержденными решением Магаданской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 156-Д, указанный земельный участок находится в зоне природных территорий ПТЗ 1101 и частично в границах улично-дорожной сети - территориальной зоне объектов автомобильного транспорта ТЗ 502.

Целевое использование территорий, в границах которых находится земельный участок с кадастровым номером 49:09:031608:27, отраженных в Генеральном плане и в Правилах землепользования и застройки, совпадают.

Оспариваемым пунктом 1.6 Решения Магаданской городской Думы от 25 октября 2016 года N 78-Д в указанные Правила землепользования и застройки внесены изменения в часть II "Карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "Город Магадан", а именно часть зоны природных территорий ПТЗ 1101 и зоны объектов автомобильного транспорта ТЗ 502 переведены в зону ритуального назначения СНЗ 801 в городе Магадане в районе Объездного шоссе, 22.

Подготовка внесения изменений в Правила землепользования и застройки предусматривает осуществление ряда последовательных процедур (статьи 30 - 35 АРК РФ), в том числе проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие документам территориального планирования, в частности генеральному плану поселения и схемам территориального планирования муниципальных районов (часть 9 статьи 31 АРК РФ).

Однако внесенные оспариваемым пунктом Решения N 78-Д изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования не соответствуют Генеральному плану муниципального образования "Город Магадан", на котором спорный земельный участок с кадастровым номером 49:09:031608:27 расположен в функциональной зоне территорий, покрытых лесом и кустарником, и в зоне транспортной инфраструктуры.

При этом изменений в Генеральный план относительно перевода части зоны природных территорий и зоны объектов автомобильного транспорта в зону ритуального назначения не вносилось.

Анализ положений пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 АРК РФ свидетельствует о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Таким образом, изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки муниципального образования оспариваемым пунктом Решения N 78-Д фактически изменяют назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

В соответствии с частью 15 статьи 35 ГрК РФ несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Принимая во внимание изложенное, исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, суд приходит к выводу, что оспариваемые изменения в Правила землепользования и застройки противоречат требованиям пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ и положениям документов территориального планирования - Генеральному плану муниципального образования "Город Магадан".

При таких обстоятельствах заявление заместителя прокурора Магаданской области о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 1.6 решения Магаданской городской Думы от 25 октября 2016 года N 78-Д "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Магадан" подлежит удовлетворению.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит публикации в официальном печатном издании - газете "Магаданская правда".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ,

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Магаданской области удовлетворить.

Признать пункт 1.6 решения Магаданской городской Думы от 25 октября 2016 года N 78-Д "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Магадан" недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании - газете "Вечерний Магадан".

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Магаданский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Установить срок изготовления решения суда в окончательной форме - 30 октября 2017 года.

Судья Магаданского областного суда

А.В. Выглев