Решение Читинского областного суда от 24 апреля 2006 г. N 3-26-2006 О признании недействительным решения Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов N 47 от 4 марта 1993 года "Об объявлении объектов, находящихся на территории Читинской области, имеющих историческую, научную, художественную ценность, недвижимыми памятниками истории и культуры областного значения" в части пункта 1 Приложения N 1 в части объектов по г. Чите

Решение Читинского областного суда
от 24 апреля 2006 г. N 3-26-2006

под председательством Матюхиной Л.H. при секретаре Ершовой Е.В.

с участием прокурора областной прокуратуры Солохиной В.Е., представителя Администрации городского округа "Город Чита" Макаровой М.А.,

представителя Читинской областной Думы Дубова Г.В., представителя Администрации Читинской области Жеребцовой Т.И., представителя третьего лица на стороне Читинской областной Думы - государственного учреждения культуры "Центр по сохранению историко-культурного наследия Читинской области" - директора Ян-Мина О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Чите "26" апреля 2006 года гражданское дело N 3-26-2006 по заявлению Администрации городского округа "Город Чита" о признании недействительным решения Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов N 47 от 4 марта 1993 года "Об объявлении объектов, находящихся на территории Читинской области, имеющих историческую, научную, художественную ценность, недвижимыми памятниками истории и культуры областного значения" в части пункта 1 Приложения N 1 в части объектов по г. Чите,

Установил:

Заявитель - Администрация городского округа "Город Чита" - обратился в суд с вышеназванным требованием, ссылаясь на следующее.

Малым Советом Читинского областного Совета народных депутатов 4 марта 1993 года было принято Решение N 47 "Об объявлении объектов, находящихся на территории Читинской области и имеющих историческую, научную и художественную ценность, недвижимыми памятниками истории и культуры местного значения" (с учетом изменений от 21 декабря 1994 года), которым утвержден список недвижимых памятников истории и культуры. В Приложении N 1 списка включено в т.ч. 252 объекта недвижимых памятников местного значения по г. Чите (далее Решение Малого Совета N 47).

Заявитель просит признать названное Решение в части включения 252 объектов по административному округу "Город Чита" в государственный список недвижимых памятников местного значения недействительным, т.к. во-первых, считает заявитель, Малый Совет был не вправе принимать и утверждать государственные списки памятников местного значения, во-вторых, нарушена процедура утверждения списков: не проведена предварительная экспертиза в отношении включенных в список объектов, список не согласован с Министерством культуры РСФСР, как того требовало федеральное законодательство.

Заявитель сослался на то, что незаконно принятое Решение препятствует выполнять федеральные целевые программы по развитию города, строительству доступного жилья, переселению граждан из ветхого жилья, приведению градостроительной документации в соответствие с требованиями федерального законодательства.

В судебном заседании представитель городского округа "Город Чита" Макарова М.А., поддержав заявленные требования, дополнительно пояснила, что в результате незаконно принятого Решения в Государственный список включены в т.ч. часть объектов, фактически не представляющих архитектурной, градостроительной, культурной ценности, не сохранившие внешнего облика, пришедшие в ветхость, т.е. утратившие признаки "памятника". Включение их в перечень осложняет их снос в соответствии с действующим законодательством. Это, в свою очередь, негативно влияет как на облик города в целом, так и отдельных его районов, не позволяет рационально использовать земельные участки, препятствует расселению проживающих в нем граждан, не позволяет решать вопросы благоустройства, а также строительства, в т.ч. жилых домов для граждан г. Читы.

Выступая в прениях, Макарова М.А., кроме того, сослалась на неправомочный состав Малого Совета, принявший оспариваемое решение.

Представители Читинской областной Думы Дубов Г.В., Администрации Читинской области Жеребцова Т.И. и Центра по сохранению историко-культурного наследия Читинской области Ян-Мина О.В., не согласившись с заявленным требованием, сослались на то, что заявитель не вправе обжаловать Решения Малого Совета. По существу заявленных требований полагают, что оспариваемое Решение об утверждении Государственного списка было принято правомочным органом, с соблюдением требований процедуры, в т.ч. проведением экспертизы и согласованием списка с Министерством культуры Российской Федерации.

Представитель Читинской областной Думы Дубов Г.В., не оспаривая того, что Решение принято неправомочным составом Малого Совета, объясняет это периодом развития общества и государства, периодом становления власти, возникавшими на тот период сложностями.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения всех участвующих по делу лиц, заключение прокурора Солохиной В.Е., полагавшей признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим Решение Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов N 47 по причине неправомочности органа, принявшего Решение, суд находит обращение заявителя в суд основанным на законе, а требование заявителя подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды, в т.ч. с заявлениями об оспаривании нормативно-правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции, но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления, в защиту охраняемых законом интересов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, в т.ч. по вопросам ограничения прав местного самоуправления (ст. 133).

В соответствии с Уставом муниципального образования "Город Чита" (ст. 34) Администрация городского округа имеет полномочия, в т.ч.

- разрабатывает проекты планов и программ социально-экономического развития, бюджета, организует их исполнение;

обеспечивает составление балансов, в т.ч. земельных ресурсов;

управляет муниципальной собственностью, решает вопросы аренды объектов муниципальной собственности, вносит предложения об отчуждении недвижимых объектов;

осуществляет управление и распоряжение земельными участками, производит их изъятие и резервирование, передает участки в пользование;

осуществляет планирование застройки территории городского округа, территориальное зонирование земель;

организует разработку и осуществление земельно-хозяйственного устройства;

осуществляет контроль за использованием земель;

определяет условия проведения изыскательских работ;

организует разработку и осуществление генеральных планов, правил застройки, проектов инженерных сооружений и благоустройства,

выступает заказчиком на ремонт и строительство жилых домов, зданий, сооружений;

выдает разрешение на строительство;

организует строительство и содержание муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, создает условия для жилищного строительства;

ведет учет использования нежилых помещений, решает вопросы перевода жилых помещений в нежилые и наоборот;

обеспечивает бесперебойное коммунальное обслуживание;

дает заключение по планам строительства;

организует благоустройство;

организует охрану и сохранение объектов культурного наследия на территории округа и др.

Убедительна позиция представителя Администрации городского округа "Город Чита" о том, что нахождение на территории округа значительного количества объектов памятников культурного наследия, их особый правовой режим, влияют на решение вышеизложенных и иных вопросов, в т.ч. вопросов исполнения бюджета, застройки, благоустройства, использования земель и др., поскольку содержание памятников требует затраты бюджетных средств, нахождение их на отдельных участках влияет на режим застройки, не позволяет целесообразно использовать земельные участки, осложняет решение вопросов благоустройства, а состояние отдельных объектов (их ветхость) влияют на облик города и его районов.

Таким образом суд находит, что оспариваемое заявителем Решение касается прав и обязанностей Администрации городского округа "Город Чита" (в т.ч. по содержанию и восстановлению фонда) и влияет на законные интересы органов местного самоуправления.

В связи с этим суд приходит к выводу, что Администрация городского округа "Город Чита" вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании вышеназванного Решения Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов.

В соответствии с федеральным законодательством, действующим на период принятия оспариваемого Решения, вопросы порядка отнесения объектов к памятникам истории и культуры, использования и охраны объектов были урегулированы нормами союзного и республиканского законодательства; указанные полномочия - по определению порядка отнесения объектов к памятникам, их использования и охраны - субъектам РФ переданы не были.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, вопросы охраны памятников истории и культуры отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии со статьей 3 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (действовала на период принятия оспариваемого Решения) законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры состоит из вышеназванного Закона и издаваемых в соответствии с ним иных актов законодательства Союза ССР, актов законодательства РСФСР по данному вопросу.

Федеральным Законом N 73-ФЗ от 25 июня 2002 года "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (ст. 2) также закреплено положение о необходимости соответствия законодательства субъектов РФ (по решению данных вопросов) федеральному закону.

Таким образом, анализ действовавших и действующих правовых норм свидетельствует о том, что требование о необходимости соответствия Решения Малого Совета союзному и федеральному законодательству основано на законе.

По данному делу судом установлено, что 4 марта 1993 года принято Решение Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов N 47 "Об объявлении объектов, находящихся на территории Читинской области и имеющих историческую, научную, художественную ценность, недвижимыми памятниками истории и культуры областного значения". Это подтверждено пакетом документов, приобщенных к материалам дела (копия Решения Малого Совета, протокол заседания Малого Совета, Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры местного значения (Приложение N 1), республиканского значения (Приложение N 2), лист согласования, сопроводительное письмо Заместителя Главы Администрации области Председателю Читинского областного Совета народных депутатов, список лиц, завизировавших проект Решения - л.д.

Из объяснений представителя Администрации Читинской области Жеребцовой Т.И. следует, что Администрацией области было разработано два Государственных списка недвижимых памятников истории и культуры: местного и республиканского значения, оба были направлены в Читинский областной Совет народных депутатов на утверждение. Управлением культуры был подготовлен проект постановления Администрации области об утверждении списка памятников местного значения, однако, расценив, что списки должны быть утверждены Советом народных депутатов, документы были направлены Администрацией области в Совет народных депутатов для утверждения списков. 4 марта 1993 года по данному вопросу было принято оспариваемое Решение Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов.

Представители Администрации Читинской области и Читинской областной Думы расценивают данное Решение как решение органа государственной власти, которым был утвержден список недвижимых памятников областного (местного) значения.

Протокол заседания Малого Совета от 4 марта 1993 года свидетельствует о том, что на заседании Малого Совета присутствовало 12 членов Малого Совета, отсутствовало 9 человек (в протоколе поимённое перечисление). Малый Совет, как выяснено судом, принял Решение в перерывах между сессиями областного Совета, что соответствует требованиям ст. 4 Закона РСФСР от 5 декабря 1991 года "О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов".

В соответствии со ст. 2 названного Закона заседание Малого Совета считается правомочным, если в нем принимает участие не менее двух третей его состава.

Представленная суду копия протокола Малого Совета свидетельствует о том, что Малый Совет Читинского областного Совета народных депутатов принял Решение по оспариваемому вопросу в неправомочном составе, что является основанием для признания его противоречащим законодательству и недействующим.

Ссылка представителя Читинской областной Думы Дубова Г.В. о сложном периоде развития общества и становления власти в 90-ые годы, не дает оснований для признания заседания Малого Совета при принятии Решения N 47 правомочным.

Кроме того, судом установлено, что решения с вопросом об утверждении списка памятников областного значения органами государственной власти субъекта не принималось. Принятое Решение Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов N 47 от 4 марта 1993 года поименовано "Об объявлении объектов, находящихся на территории Читинской области и имеющих историческую, научную и художественную ценность, недвижимыми памятниками истории и культуры областного значения". В тексте Решения также нет сведений об утверждении Государственного списка, лишь дана ссылка на Приложение N 1, которое поименовано как "Государственный список недвижимых памятников истории и культуры местного значения".

Текст Решения Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов N 47 от 4 марта 1993 года в газете не опубликован. В газете "Читинское обозрении" N 17 от 28 апреля 1993 года и N 18 от 5 мая 1993 года опубликован лишь Государственный список памятников истории и культуры местного значения без ссылки на Решение о его утверждении, либо иной формы принятия (л.д.).

Представители Читинской областной Думы Дубов Г.В. и Администрации области Жеребцова Т.И. считают, что несмотря на текстовое изложение оспариваемого Решения Малого Совета, они расценивают его как Решение об утверждении Государственного списка памятников областного значения.

Представители Читинской областной Думы и Администрации области сослались на то, что данное полномочие - утверждать Государственные списки памятников истории и культуры - было закреплено за Советом народных депутатов п. 15 ст. 45 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной Администрации".

Однако суд находит необходимым учесть следующее. На период принятия Малым Советом оспариваемого Решения вопрос о порядке утверждения Государственных списков памятников был урегулирован союзным и республиканским законодательством.

Так, согласно п.п. 13, 14, 15 Положения "Об охране и использовании памятников истории и культуры", утвержденного Постановлением Совета Министров СССР N 865 от 16 сентября 1982 года, Государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов и ведение государственных списков недвижимых памятников (п. 13).

Недвижимые памятники истории и культуры подразделяются на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. Отнесение их к одной из указанных категорий производится при принятии памятников на государственный учет" (п. 14).

Государственные списки недвижимых памятников утверждаются Советом Министров СССР (памятники общесоюзного значения), Советом Министров союзных республик (памятники республиканского значения). Утверждение списков памятников местного значения производится в порядке, предусмотренном законодательством союзной республики (п. 15).

В соответствии со ст. 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" закреплено положение о том, что отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения (а согласно п. 15 вышеназванного Положения это решается при принятии памятников на государственный учет) производится исполнительными комитетами Совета народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Анализ вышеизложенного свидетельствует о том, что Государственные списки памятников местного значения должны утверждаться исполнительными органами власти субъекта.

Ссылка представителя Читинской областной Думы Дубова Г.В. на то, что ко времени принятия Решения исполкомы "отсутствовали", не убедительна, т.к. исполнительную власть в субъекте осуществляла Администрация области, которая была наделена полномочиями по утверждению Государственных списков памятников.

Аналогично решается вопрос и по действующему в настоящее время Закону Читинской области "Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации, расположенных на территории Читинской области" N 768 от 28 декабря 2005 года, согласно которому (ст. 6) решение о включении объекта культурного наследия местного значения в реестр принимает Администрация Читинской области.

Суд не может согласиться с доводами представителей Читинской областной Думы и Администрации области о том, что в соответствии с п. 15 ст. 45 Закона "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной Администрации" полномочием об утверждении Государственного списка памятников были наделены представительные органы власти.

Буквальное толкование данной нормы позволяет сделать вывод, что к полномочиям областного Совета народных депутатов было отнесено объявление объектов, представляющих историческую, культурную, художественную, научную ценность охраняемыми памятниками, что не тождественно понятию "утверждение Государственного списка памятников истории и культуры местного значения".

Не согласившись с заявленными требованиями, представители Читинской областной Думы и Администрации области сослались, кроме того, на то, что перед утверждением Государственного списка памятников местного значения, списки были согласованы с Министерством культуры РСФСР, о чем имеется соответствующий штамп на документе копии проекта Решения Малого Совета (л.д.).

Суд считает, что представители Читинской областной Думы и Администрации области не представили доказательств, с достоверностью подтверждающих, что Государственный список был надлежаще согласован с Министерством культуры РСФСР, что требовалось в соответствии с действующим на период принятия Решения Малым Советом федеральным законодательством.

Штамп согласования проставлен не на Государственном списке, а на копии проекта Решения Малого Совета.

Из содержания штампа можно сделать вывод, что он выполнен Управлением по охране культурного наследия Министерства культуры РСФСР. При этом не представлено доказательств того, что названное Управление было наделено полномочием по согласованию Государственных списков. Штамп подписан лицом без указания фамилии и должности, с грифом "/" - заместитель. Дана ссылка на номер согласования N 14-22-УК и дату - 16 февраля 1993 года. Однако документа (решения, постановления либо иного) о согласовании с указанным номером от названной даты суду не представлено.

Таким образом представители Читинской областной Думы и Администрации области не представили убедительных доказательств, что Государственный список памятников истории и культуры, являющийся Приложением N 1 к Решению Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов N 47 от 4 марта 1993 года, был надлежаще согласован с Министерством культуры РСФСР.

Более того, хранящиеся в Государственном архиве области документы по принятию оспариваемого Решения Малого Совета вообще не содержат документа о согласовании Государственного списка с Министерством культуры РСФСР.

Следует отметить и то, что в Приложении N 1 к оспариваемому Решению список именуется как Государственный список недвижимых памятников истории и культуры местного значения.

Представитель Администрации области Жеребцова Т.И. пояснила, что все памятники, включенные в Государственный список (Приложение N 1), относятся к памятникам архитектуры и градостроительства, что также не отражено при принятии Решения о постановке их на Государственный учет, как это требовалось п. 13 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры (утв. Советом Министров СССР N 865 от 16 сентября 1982 года) и Инструкцией о порядке учета памятников истории и культуры, утв. Приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203 - (п.п. 3.3).

Все вышепоименованные нормативные документы содержат требования о том, что выявленные объекты культуры перед включением их в Государственный список памятников истории и культуры обследуются, изучаются, определяется их научная, художественная, историческая или иная культурная значимость, составляется необходимая документация, после чего принимается решение о включении отдельных объектов в Государственный список.

Суду представлены доказательства того, что объекты изучались, составлялся каталог, фототаблицы, документы направлялись на рецензию и получали одобрение. Как пояснили представители Читинской областной Думы и Администрации области, эта работа была расценена ими как экспертиза, поскольку порядок проведения экспертизы законодательно закреплен не был.

Однако, нельзя отвергнуть позицию представителя Администрации городского округа "Город Чита" о том, что отдельные объекты повреждены, обветшали, физически износились, т.е. не представляют собой архитектурной ценности и утратили значимость, как ценность при градостроительстве. Заявитель усомнился в обоснованности включения отдельных объектов в Государственный список со ссылкой на эти обстоятельства.

Доводы заявителя в этой части убедительно подтверждены приобщенными к делу фотографиями.

Таким образом, оспариваемое Решение принято неправомочным составом Малого Совета, не конкретизировано (нет утверждения спилов), в полном объеме не опубликовано. Не представлено доказательств о надлежащем согласовании Государственного списка памятников истории и культуры с Министерством культуры РСФСР, что является основанием к признанию его недействующим.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 191-197, 251-254 ГПК РФ, суд

Решил:

Признать недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу Решение Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов N 47 от 4 марта 1993 года "Об объявлении объектов, находящихся на территории Читинской области и имеющих историческую, научную и художественную ценность, недвижимыми памятниками истории и культуры областного (с учетом изменений местного) значения" в части пункта 1 Приложения N 1 в части объектов памятников истории и культуры по г. Чите.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в 10-дневный срок.

Председательствующий

Л.Н. Митюхина

Копия верна,

Судья Читинского областного суда

Л.Н. Митюхина