Определение Алтайского краевого суда от 27 апреля 2016 г. N 33а-4865/2016 (ключевые темы: межведомственная комиссия - многоквартирный дом - порядок рассмотрения заявлений - оценка жилых помещений - административное судопроизводство)

Определение Алтайского краевого суда от 27 апреля 2016 г. N 33а-4865/2016

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным представлениям прокурора г. Барнаула и старшего помощника прокурора Центрального района г. Барнаула на решение Центрального районного суда г. Барнаула от 13 января 2016 года по делу по административному иску прокурора г. Барнаула к администрации г. Барнаула об оспаривании в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Б.Е.А., судебная коллегия, установила:

прокурор г. Барнаула обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к администрации г. Барнаула об оспаривании в части нормативного правового акта, указав, что постановлением администрации г. Барнаула от 29 сентября 2015 года N 1753 утверждено Положение о межведомственной комиссии города Барнаула для оценки жилых помещений и ее состава (далее также Положение о межведомственной комиссии), нормы которого противоречат федеральному законодательству. В частности п. 4.7 указанного Положения предусмотрено, что комиссия принимает решение об отказе в рассмотрении заявления, однако возможность принятия такого решения не предусмотрено Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47. На основании изложенного, прокурор просит признать противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу п. 4.7 Положения о межведомственной комиссии.

Решением Центрального районного суда г. Барнаула от 13 января 2016 года (с учетом определения указанного суда от 18 марта 2016 года об исправлении описки) административное исковое заявление прокурора оставлено без удовлетворения.

В апелляционном представлении (с учетом дополнения) прокурор г. Барнаула просит отменить решение суда и принять новое об удовлетворении требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права. В Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции", утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47, приведен исчерпывающий перечень решений, принимаемых межведомственной комиссией. В нарушение данных требований, в п. 4.7 Положения о межведомственной комиссии города Барнаула для оценки жилых помещений, утвержденного постановлением Администрации города Барнаула от 29 сентября 2015 года N 1753, установлено, что указанная комиссия принимает решение об отказе в рассмотрении заявления при наличии ряда обстоятельств. Однако действующим законодательством не предусмотрена возможность принятия комиссией такого решения. При обращении лица, не являющимся собственником, правообладателем или нанимателем жилого помещения, либо при обращении с соответствующим заявлением в отношении помещения, которое не эксплуатируется или расположено в объекте капитального строительства, ввод в эксплуатацию которого и постановка на государственный учет не осуществлены, комиссией на стадии принятия должно быть разъяснено заявителю, что подобное заявление не подлежит рассмотрению в порядке, установленном Положением, утвержденным Правительством Российской Федерации, и предусмотренное им решение не может быть принято, в связи с чем, подобные заявления не подлежат принятию и рассмотрению комиссией в указанном порядке.

В апелляционном представлении участвовавший в деле старший помощник прокурора Центрального района г. Барнаула просит отменить решение суда и принять новое об удовлетворении требований, поскольку оспариваемая норма не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Наличие права комиссии принять решение об отказе в рассмотрении заявления в отношении жилого помещения, которое не эксплуатируется либо ненадлежащего лица нарушает права владельцев и неопределенного круга лиц. Кроме того, обращения, не относящиеся к компетенции межведомственной комиссии, должны рассматриваться в соответствии с Федеральным законом от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В возражениях относительно апелляционного представления прокурора г. Барнаула, администрация г. Барнаула полагает его не подлежащим удовлетворению.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Б.Е.Л. доводы апелляционных представлений поддержала, представитель заинтересованного лица комитета жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула Ч.Е.В. полагала решение суда законным и обоснованным; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, об отложении судебного заседания не ходатайствовали, в связи с чем на основании ст.ст. 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционные представления при имеющейся явке.

Проверив дело в полном объеме в соответствии с ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, выслушав прокурора и представителя заинтересованного лица, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд первой инстанции, принимая решение об отказе в удовлетворении административного иска, пришел к выводу, что п. 4.7 оспариваемого Положения о межведомственной комиссии о возможности комиссии принять решение об отказе в рассмотрении заявления не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (далее также Положение), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47, данный вопрос не урегулирован, прямой запрет на принятие подобных решений не установлен.

Судебная коллегия оснований согласиться с такими выводами суда первой инстанции не находит.

Согласно части 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В силу статьи 4 Жилищного кодекса Российской Федерации к жилищным отношениям относятся возникновение, осуществление, изменение, прекращение права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда; содержание и ремонт жилых помещений; формирование и использование фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме; контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; осуществление государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Жилищный кодекс Российской Федерации объектами жилищных прав признает жилые помещения, то есть изолированные помещения, которые являются недвижимым имуществом, пригодны для постоянного проживания граждан, отвечают установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (части 1 и 2 статьи 15).

Части 3, 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации относят к компетенции Правительства Российской Федерации установление порядка признания помещения жилым помещением и требований, которым должно отвечать жилое помещение, а также оснований и порядка признания жилого помещения непригодным для проживания.

Частью 10 статьи 32 этого же Кодекса к компетенции Правительства Российской Федерации отнесено установление порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Реализуя указанные полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 28 января 2006 года N 47 утвердило Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Руководствуясь вышеуказанным Положением, постановлением администрации г. Барнаула от 29 сентября 2015 года N 1753 утверждено Положение о межведомственной комиссии города Барнаула для оценки жилых помещений и ее состава. Указанный нормативный правовой акт опубликован в газете "Вечерний Барнаул" от 13 октября 2015 года N 153 и размещен на официальном Интернет-сайте города.

При этом, Положение устанавливает требования к жилому помещению, порядок признания жилого помещения пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, и в частности многоквартирный дом признается аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Действие Положения распространяется на находящиеся в эксплуатации жилые помещения независимо от формы собственности, расположенные на территории Российской Федерации. Действие настоящего Положения не распространяется на жилые помещения, расположенные в объектах капитального строительства, ввод в эксплуатацию которых и постановка на государственный учет не осуществлены в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (п.п. 2,3 Положения).

Согласно п. 7 Положения, оценка и обследование помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляются межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях (далее - комиссия), и проводятся на предмет соответствия указанных помещений и дома установленным в настоящем Положении требованиям.

В соответствии с разделом IV Положения, комиссия на основании заявления собственника помещения, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника в отношении оцениваемого имущества, правообладателя или гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов государственного надзора (контроля) по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в настоящем Положении требованиям и принимает решения в порядке, предусмотренном пунктом 47 настоящего Положения (п. 42).

Из п. 44 Положения следует, что Процедура проведения оценки соответствия помещения установленным в настоящем Положении требованиям включает: прием и рассмотрение заявления и прилагаемых к нему обосновывающих документов; определение перечня дополнительных документов (заключения (акты) соответствующих органов государственного надзора (контроля), заключение проектно-изыскательской организации по результатам обследования элементов ограждающих и несущих конструкций жилого помещения), необходимых для принятия решения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в настоящем Положении требованиям; определение состава привлекаемых экспертов, в установленном порядке аттестованных на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, исходя из причин, по которым жилое помещение может быть признано нежилым, либо для оценки возможности признания пригодным для проживания реконструированного ранее нежилого помещения; работу комиссии по оценке пригодности (непригодности) жилых помещений для постоянного проживания; составление комиссией заключения в порядке, предусмотренном пунктом 47 настоящего Положения, по форме согласно приложению N 1; составление акта обследования помещения (в случае принятия комиссией решения о необходимости проведения обследования) и составление комиссией на основании выводов и рекомендаций, указанных в акте, заключения. При этом решение комиссии в части выявления оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции может основываться только на результатах, изложенных в заключении специализированной организации, проводящей обследование; принятие соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления решения по итогам работы комиссии; передача по одному экземпляру решения заявителю и собственнику жилого помещения (третий экземпляр остается в деле, сформированном комиссией).

Согласно п. 46 Положения, комиссия рассматривает поступившее заявление или заключение органа государственного надзора (контроля) в течение 30 дней с даты регистрации и принимает решение (в виде заключения), указанное в пункте 47 настоящего Положения, либо решение о проведении дополнительного обследования оцениваемого помещения. В ходе работы комиссия вправе назначить дополнительные обследования и испытания, результаты которых приобщаются к документам, ранее представленным на рассмотрение комиссии.

По результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений об оценке соответствия помещений и многоквартирных домов установленным в настоящем Положении требованиям:

о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания;

о выявлении оснований для признания помещения подлежащим капитальному ремонту, реконструкции или перепланировке (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в настоящем Положении требованиями;

о выявлении оснований для признания помещения непригодным для проживания;

о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции;

о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу.

Решение принимается большинством голосов членов комиссии и оформляется в виде заключения в 3 экземплярах с указанием соответствующих оснований принятия решения. Если число голосов "за" и "против" при принятии решения равно, решающим является голос председателя комиссии. В случае несогласия с принятым решением члены комиссии вправе выразить свое особое мнение в письменной форме и приложить его к заключению (п. 47 Положения).

При этом указанным Положением не предусматривается иной порядок рассмотрения заявлений, а равно иные решения, кроме вышеперечисленных.

Вместе с тем, в п. 4.7 Положения о межведомственной комиссии указано, что комиссия принимает решение об отказе в рассмотрении заявления в случае, если:

жилое помещение, независимо от формы собственности, не эксплуатируется;

жилое помещение, расположенное в объекте капитального строительства, ввод в эксплуатацию которого и постановка на государственный учет не осуществлены в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;

заявление в комиссию подано лицом, не являющимся собственником, правообладателем или нанимателем жилого помещения.

Сравнительный анализ приведенных федеральных положений и оспариваемых правовых предписаний позволяет сделать заключение о том, что местными нормами введены дополнительные права для межведомственной комиссии.

В тоже время к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления отнесены оценка и обследование помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, многоквартирного дома в целях признания его аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, а также принятия решений об оценке соответствия помещений и многоквартирных домов установленным в Положении требованиям.

В силу п. 7 Положения, орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности, и муниципального жилищного фонда. В состав комиссии включаются представители этого органа местного самоуправления. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления.

В состав комиссии включаются также представители органов, уполномоченных на проведение регионального жилищного надзора (муниципального жилищного контроля), государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - органы государственного надзора (контроля), на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также в случае необходимости - представители органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций, эксперты, в установленном порядке аттестованные на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий.

Собственник жилого помещения (уполномоченное им лицо), за исключением органов и (или) организаций, указанных в абзацах втором, третьем и шестом настоящего пункта, привлекается к работе в комиссии с правом совещательного голоса.

В случае если комиссией проводится оценка жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации или многоквартирного дома, находящегося в федеральной собственности, в состав комиссии с правом решающего голоса включается представитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника в отношении оцениваемого имущества. В состав комиссии с правом решающего голоса также включается представитель государственного органа Российской Федерации или подведомственного ему предприятия (учреждения), если указанному органу либо его подведомственному предприятию (учреждению) оцениваемое имущество принадлежит на соответствующем вещном праве (далее - правообладатель).

Иных полномочий в отношении межведомственных комиссий органам местного самоуправления не предоставлено, следовательно, установив возможность принятия межведомственной комиссией решения об отказе в рассмотрении заявления в ряде случаев, администрация г. Барнаула вышла за пределы своей компетенции.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что п. 4.7 Положения о межведомственной комиссии не соответствует Положению, а в вывод суда первой инстанции об обратном является неправильным.

Ссылка в решении на отсутствие прямого запрета на принятие межведомственной комиссией вышеуказанного решения является безосновательной, поскольку общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено законом" не может быть применен в сфере публичных правоотношений.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с ч. 2 ст. 168 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае отмены или изменения решения суда первой инстанции определением суда апелляционной инстанции и принятия нового решения оно вступает в законную силу немедленно.

При таком положении судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции ввиду неправильного применения норм материального права является незаконным, подлежит отмене с вынесением по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований о признании п. 4.7 Положения о межведомственной комиссии недействующим с даты вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила:

решение Центрального районного суда г. Барнаула от 13 января 2016 года отменить, принять по делу новое решение.

Административный иск прокурора г. Барнаула удовлетворить.

Признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу п. 4.7 Положения о межведомственной комиссии города Барнаула для оценки жилых помещений, утвержденного постановлением администрации г. Барнаула от 29 сентября 2015 года N 1753.

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в газете "Вечерний Барнаул".