Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 7 июня 2017 г. N 33а-4646/2017

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Котликовой О.П.,

судей Бакланова Е.А., Ковалюк Л.Ю.,

при секретаре Клименко А.Н.,

с участием прокурора Фоминой П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании по апелляционной жалобе Мурашкиной Ольги Викторовны на решение Центрального районного суда города Барнаула от 30 января 2017 года административное дело по административному исковому заявлению Мурашкиной Ольги Викторовны о признании недействующими постановлений Администрации города Барнаула Алтайского края об оплате услуг общих отделений бань.

Заслушав доклад судьи Ковалюк Л.Ю., судебная коллегия

установила:

Мурашкина О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением (с учетом дополнения требований) о признании недействующими:

постановления Администрации города Барнаула от 27.01.2010 N 299 "Об оплате услуг общих отделений бань",

постановления Администрации города Барнаула от 28.09.2012 N 2708 "О внесении изменения в постановление администрации города от 27.01.2010 N 299 "Об оплате услуг общих отделений бань",

постановления Администрации города Барнаула от 06.12.2013 N 3696 "О внесении изменения в постановление администрации города от 27.01.2010 N 299 "Об оплате услуг общих отделений бань" (в редакции постановления 06.12.2013 N 3696)",

постановления Администрации города Барнаула от 15.12.2014 N 2633 "О внесении изменения в постановление администрации города от 27.01.2010 N 299 "Об оплате услуг общих отделений бань" (в редакции постановления от 28.09.2012 N 2708)",

постановления Администрации города Барнаула от 29.04.2016 N 748 "О внесении изменений в постановление администрации города от 27.01.2010 N 299 "Об оплате услуг общих отделений бань" (в редакции постановления от 15.12.2014 N 2633)".

В обоснование указала, что является акционером ОАО "Быт-Сервис". Обществу принадлежат следующие объекты банно-прачечного хозяйства: баня N 2 по ул. Каландрашвили, 4а; баня N 3 по ул. Привокзальная, 19а; баня N 5 по ул. Партизанская, 176; баня N 6 по ул. Сухэ-Батора, 31; баня N 8 по ул. Суворова, 9; баня N 9 по ул. Тимуровская, 74; банно-прачечный комбинат N 1 по ул. Чайковского, 3; банно-прачечный комбинат N 3 по ул. Аванесова, 103; банно-прачечный комбинат N 4 по ул. Матросова, 216; банно-прачечный комбинат N 6 по ул. Союза-Республик, 11; банно-прачечный комбинат N 2 по ул. Северо-Западная, 48а в г. Барнауле.

Фактическая себестоимость одной помывки составила в 2013 году - 220,06 руб./чел., в 2014 году - 201,39 руб./чел.; в 2015 году - 212,32 руб. /чел.

Оспариваемыми постановлениями тарифы на помывку населения в банях установлены в следующих размерах: в 2013 году - 85 руб./чел, пенсионеры - 42,50 руб./чел; в 2014 году - 95 руб./чел, пенсионеры - 47,50 руб./чел; в 2015 году - 105 руб./чел, пенсионеры - 52,50 руб./чел; в 2016 году - 105 руб./чел, пенсионеры - 105 руб./чел., 140-120 чел., 165 чел.

В виду разницы между фактической себестоимостью, установленными тарифами и суммами субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального образования, Общество постоянно несло убытки. Общая сумма убытков по расчету административного истца за 2013-2015 годы составила 19 533 809 руб., в связи с чем нарушаются права Общества на получение прибыли в полном объеме.

При принятии постановлений от 28.09.2012 N 2708, от 06.12.2013 N 3696, от 15.12.2014 N 2633, от 29.04.2016 N 748 экономическая экспертиза, предусмотренная Порядком регулирования цен (тарифов) на продукцию, товары, работы и услуги, утвержденным постановлением администрации города от 27.01.2010 N 299 "Об оплате услуг общих отделений бань", не проводилась.

В оспариваемых постановлениях отдано предпочтение по тарифу в 2,5 раза иному хозяйствующему субъекту, в собственности которого находится банно-прачечный комбинат N 10 по ул. Гущина, 177а, что нарушает принцип экономической свободы хозяйствующих субъектов, необоснованных предпочтений.

Оспариваемые постановления противоречат положениям ч. 1 ст. 1, абзацу 3 ч. 1 ст. 2 ГК РФ о равенстве субъектов предпринимательской деятельности, невмешательстве в их деятельность, равенстве всех участников гражданского оборота.

Кроме того, постановления противоречат п. 5.1 решения Барнаульской городской Думы от 27.02.2007 N 523 "Об утверждении Порядка регулирования цен (тарифов) на продукцию, товары и услуги", в соответствии с которым установление, изменение цен (тарифов) на товары и услуги проводится на основании постановления администрации города только для муниципальных предприятий и учреждений, для остальных организаций установление тарифов проводится на основании соглашения об уровне цен (тарифов) на товары и услуги между комитетом и субъектом ценообразования. Поскольку ОАО "Быт-Сервис" не является муниципальным предприятием, то в его отношении установление тарифов возможно только на основании заключения соглашения об уровне цен (тарифов), но не основании постановлений администрации города. В связи с чем установление тарифов оспариваемыми постановлениями противоречит указанному решению Барнаульской городской Думы. Тарифы и экономически обоснованная себестоимость установлены ниже реальной себестоимости, что привело к тому, что предприятие работает с убытком, в результате нарушено право административного истца как акционера ОАО "Быт-Сервис" на распределение прибыли и получение дивидендов.

Решением Центрального районного суда города Барнаула от 30 января 2017 года в удовлетворении административного иска отказано полностью.

В апелляционной жалобе Мурашкина О.В. просит отменить решение, принять новое об удовлетворении требований, в обоснование указывает на несогласие с выводами суда о том, что услуги, оказываемые ОАО "Быт-Сервис" по помывке в общих отделениях бань, не относятся к числу услуг, по которым осуществляется регулирование цен; общество вправе реализовывать данные услуги по свободным ценам. Выводы необоснованно сделаны на основании Указа Президента РФ от 28.02.1995 N 221 и принятого в его исполнение постановления Правительства РФ от 07.03.1995 N 239, поскольку в данных документах речь идет о государственном регулировании цен Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Обеспечение жителей поселения услугами бытового обслуживания в силу п. 10. ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения городского поселения, в связи с чем Барнаульской городской Думой было принято решение от 27.02.2007 N 523 "Об утверждении порядка регулирования цен (тарифов) на продукцию, товары, работы и услуги" и установлены тарифы на услуги общих отделений бань.

Оспариваемые нормативные правовые акты противоречат п. 5.1 названного Решения, поскольку установление тарифов не для муниципальных предприятий и учреждений проводится на основании соглашения об уровне цен (тарифов) на товары и услуги между комитетом и субъектом ценообразования, однако, такое соглашение не заключалось; в нарушение раздела 4 Решения оспариваемые акты принимались без проведения экономической экспертизы обоснованности цен (тарифов) на товары и услуги, в 2013, 2014, 2015 годах применялась экономически обоснованная себестоимость, утвержденная постановлением Администрации города Барнаула от 27.01.2010 N 299.

В возражениях прокурор просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывая на ее необоснованность.

Дело рассмотрено в отсутствие административного истца Мурашкиной О.В., представителя заинтересованного лица ОАО "Быт-Сервис", надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания.

Рассмотрев дело в соответствии со ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме, выслушав пояснения представителя административного истца Савельевой Н.А., поддержавшей жалобу, представителя административного ответчика Аленникова А.А., возражавшего против жалобы, заключение прокурора, полагавшего об отсутствии оснований для удовлетворения иска, судебная коллегия полагает решение суда не подлежащим отмене.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В соответствии с п. 7 ст. 57 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края (принят решением Барнаульской городской Думы от 20.06.2008 N 789) к полномочиям администрации города в области жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, общественного питания, торговли и бытового обслуживания населения относится создание условий для обеспечения жителей услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1).

В соответствии с п. 2 ст. 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 и 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются, в том числе, из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 ст. 78 БК РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

В целях реализации положений ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации решениями Барнаульской городской Думы от 27.11.2009 N 201 "О бюджете города на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", от 26.11.2010 N 398 "О бюджете города на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", от 25.11.2011 N 627 "О бюджете города на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", от 09.10.2012 N 829 "О бюджете города на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", от 29.11.2013 N 214 "О бюджете города на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", от 28.11.2014 N 388 "О бюджете города на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", от 27.11.2015 N 547 "О бюджете города на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов" утверждены основные характеристики и бюджетные ассигнования бюджета города на соответствующий финансовый год. Приложениями к решениям о бюджете "Перечень субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим свою деятельность на территории города Барнаула" предусмотрено предоставление субсидий на возмещение недополученных доходов за услуги общих отделений бань, в том числе, в связи с предоставлением льгот пенсионерам по возрасту г. Барнаула.

Постановлением Администрации города Барнаула от 23.12.2008 N 4379 утвержден Порядок предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов по предоставлению льгот на услуги в общих отделениях бань пенсионерам по возрасту города Барнаула, который согласно п. 1 устанавливает общие принципы предоставления средств бюджета города в виде субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги в общих отделениях бань пенсионерам по возрасту г. Барнаула (мужчины - 60 лет и старше, женщины - 55 лет и старше), в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, Алтайского края, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с п.п. 2, 3 Порядка право на получение субсидий имеют юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность на территории городского округа - города Барнаула Алтайского края, состоящие на учете в налоговых органах на территории города Барнаула, предоставляющие пенсионерам по возрасту льготы на услуги в общих отделениях бань в размере 50% от установленного тарифа на одну помывку (далее - получатели субсидий).

В случае, если себестоимость услуги в общих отделениях бань ниже установленного тарифа на одну помывку, то размер предоставляемой из бюджета города субсидии определяется как разница между установленной себестоимостью и льготной стоимостью одной помывки в общих отделениях бань.

Субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных комитету по социальной поддержке населения города Барнаула на данные цели на соответствующий финансовый год.

Кроме того, постановлением Администрации города Барнаула от 28.08.2013 N 2932 утвержден Порядок предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов за услуги общих отделений бань.

В соответствии п.п. 2, 3 Порядка право на получение субсидий имеют юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность на территории городского округа - города Барнаула Алтайского края, оказывающие услуги по помывке в общих отделениях бань по тарифам, установленным ниже экономически обоснованной себестоимости, утвержденным постановлением администрации города от 27.01.2010 N 299 "Об оплате услуг общих отделений бань".

Размер предоставляемых из бюджета города субсидий определяется:

для получателей субсидий, применяющих общую систему налогообложения, как разница между установленными экономически обоснованной себестоимостью и тарифами на услуги (без НДС);

для получателей субсидий, применяющих специальные режимы налогообложения, как разница между установленными экономически обоснованной себестоимостью и тарифами на услуги (с НДС).

Субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных комитету жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула на данные цели на соответствующий финансовый год.

Названные муниципальные правовые акты предусматривают предоставление субсидий на основании договоров, заключенных с соответствующим Комитетом.

Таким образом, указанными Порядками предоставления субсидий определены критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий. Кроме того, нормативные правовые акты предусматривают порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Постановлением Администрации города Барнаула от 27.01.2010 N 299 "Об оплате услуг общих отделений бань" утверждены тарифы на услуги общих отделений бань (приложение 1), экономически обоснованная себестоимость на услуги общих отделений бань (приложение 2). В постановлении указаны, в том числе, бани и банно-прачечные комбинаты, принадлежащие ОАО "Быт-Сервис". Постановлениями Администрации города Барнаула от 28.09.2012 N 2708, от 06.12.2013 N 3696, от 15.12.2014 N 2633 вносились изменения в приложение 1. Постановлением Администрации города Барнаула от 29.04.2016 N 748 внесены изменения в приложение 1, приложение 2.

Постановления официально опубликованы в газете "Вечерний Барнаул", зарегистрированы в регистре муниципальных нормативных правовых актов.

Решением Координационного совета по ценообразованию города Барнаула от 23.11.2009 N 82/1 экономически обоснованная себестоимость одной услуги по помывке населения (продолжительность 1,5 часа) в общих отделениях бань ОАО "Быт-Сервис" с 01.01.2010 установлена в размере 124,96 руб.

Решением Координационного совета по ценообразованию города Барнаула от 03.03.2016 N 144/5 экономически обоснованная себестоимость одной услуги по помывке (продолжительность 1,5 часа) в общих отделениях бань ОАО "Быт-Сервис" с 01.04.2016 установлена в размере 160,38 руб.

Названными решениями Комитету по финансам, налоговой и кредитной политике Администрации города Барнаула поручено возмещать разницу между экономически обоснованной себестоимостью и тарифом.

При этом решения по установлению экономически обоснованной себестоимости принимались на основании обращений ОАО "Быт-Сервис" по увеличению себестоимости услуги и представленных Обществом документов. ОАО "Быт-Сервис" вправе обращаться в Координационный совет по ценообразованию по мере увеличения себестоимости услуги по помывке населения в общих отделениях бань, возмещая таким образом разницу между фактической себестоимостью услуги и установленным тарифом, по которым она предоставляется.

ОАО "Быт-Сервис" с Комитетом по социальной поддержке населения города Барнаула заключаются договоры, предметом которых является предоставление со стороны ОАО "Быт-Сервис" льгот в размере 50% от установленного тарифа пенсионерам по возрасту и предоставление со стороны Комитета субсидий на возмещение понесенных затрат.

Аналогичные договоры заключаются ОАО "Быт-Сервис" с Комитетом жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула на получение субсидий за помывку населения (не пенсионеров) в общих отделениях бань по установленным тарифам.

Согласно постановлению Администрации города Барнаула от 04.06.2009 N 2925 "О Координационном совете по ценообразованию города Барнаула" в компетенцию Координационного совета входит, в том числе, обсуждение и вынесение рекомендаций по установлению или изменению себестоимости единицы товара и услуг. В соответствии п. 4.11 постановления решения, принятые Координационным советом, реализуются посредством принятия правового акта администрации города, Барнаульской городской Думы или заключения соглашений об уровне цен (тарифов) на товары и услуги.

Таким образом, оспариваемые административным истцом постановления соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, порядок принятия, обнародования, вступления в законную силу постановлений, установленный Уставом муниципального образования городской округ - город Барнаул Алтайского края, соблюден, принятие постановлений относится к полномочиям Администрации города Барнаула.

Довод административного иска о том, что тарифы, установленные оспариваемыми постановлениями на услуги общих отделений бань, принадлежащих ОАО "Быт-Сервис", являются тарифами, по которым общество обязано оказывать услуги, то есть услуги по помывке населения являются регулируемым видом деятельности, основан на неверном толковании вышеприведенных норм права. Данные тарифы установлены в целях предоставления субсидий из бюджета муниципального образования в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Данный вывод также подтвержден информацией Администрации города Барнаула о наличии на территории муниципального образования бань, предоставляющих услуги по помывке населения не по тарифам, указанным в оспариваемых постановлениях, что лишает их права претендовать на получение субсидий из бюджета муниципального образования.

Довод апелляционной жалобы о том, что разрешая дело, суд сослался на Указ Президента РФ от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", которые касаются регулирования цен (тарифов) Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судебной коллегией не принимается, поскольку не влияет на существо принятого решения.

Довод жалобы о противоречии оспариваемых постановлений решению Барнаульской городской Думы от 27.02.2007 N 523 "Об утверждении порядка регулирования цен (тарифов) на продукцию, товары, работы и услуги" отмену решения повлечь не может, поскольку, вопреки доводам жалобы, оспариваемые постановления соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Барнаула от 30 января 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Мурашкиной Ольги Викторовны - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи