Справка по результатам обобщения Верховным Судом Республики Алтай судебной практики по административным делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичного мероприятия

Справка по результатам обобщения судебной практики по административным делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичного мероприятия

В соответствии с запросом Верховного Суда Российской Федерации N 7-ВС-9375/17 от 8 декабря 2017 года Верховным Судом Республики Алтай проведено изучение судебной практики по административным делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичного мероприятия, за период с января 2016 года по декабрь 2017 года включительно.

За указанный аналитический период в Республике Алтай рассмотрено шесть административных дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичного мероприятия.

Проведенный анализ судебной практики показал, что из общего количества административных дел, связанных с защитой прав граждан на проведение публичных мероприятий, предметом обжалования являлись отказ в согласовании проведения публичных мероприятий (дела N 2а-4428/2016, N 2а-773/2017), требование об устранении нарушений правопорядка при проведении публичных мероприятий (дела N 2а-1062/2017, N 2а-1068/2017), предложение об изменении места проведения публичных мероприятий (дела N 2а-1067/2017, N 2а-1073/2017).

По результатам рассмотрения административных споров судами республики по трем делам вынесены решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований (N 2а-4428/2016, N 2а-1067/2017, N 2а-1073/2017), по трем делам административные исковые заявления удовлетворены (N 2а-773/2017, N 2а-1062/2017, N 2а-1068/2017).

Все решения обжалованы в апелляционном порядке и оставлены судом апелляционной инстанции без изменения.

Динамика дел анализируемой категории такова, что в текущем году их количество (5 дел) возросло в сравнении с предыдущим годом (1 дело), но в целом составляет незначительную часть от общего числа дел, рассмотренных судами в порядке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Так, Горно-Алтайским городским судом Республики Алтай было рассмотрено административное дело N 2а-4428/2016 по административному исковому заявлению А.Н.А., Е.Я.Н., М.С.А. к Администрации г. Горно-Алтайска о признании незаконными отказов в согласовании проведения трех публичных мероприятий: митинга с осуждением федерального закона о запрете пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних с целью призыва к отмене такого закона в России; шествия Горно-Алтайского гей-парада в поддержку толерантного отношения и соблюдения прав и свобод лиц гомосексуальной ориентации и гендерных меньшинств в России с целью привлечения внимания общества и власти к проблемам в области соблюдения прав указанных лиц к существующей дискриминации указанных лиц, гомофобии, трансфобии, фашизму и ксенофобии; митинга с призывом к легализации в России однополых брачных союзов, призывом к принятию поправок в Семейный кодекс Российской Федерации, направленных на законодательное признание права на вступление в брак двух лиц одного пола. В ходе рассмотрения дела судом установлено, что в ответ на направленные организаторами в адрес мэра г. Горно-Алтайска уведомления о проведении публичных мероприятий Администрацией г. Горно-Алтайска были даны отказы в согласовании проведения указанных мероприятий со ссылками на законодательство о запрете пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, в том числе на Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Федеральный закон от 29 декабря 2010 года N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", норму статьи 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, отказы были мотивированы тем, что в непосредственной близости от заявленных мест проведения публичных мероприятий находятся здания учреждений и организаций, общественные места, предназначенные для обучения, досуга и отдыха несовершеннолетних (школы, детские сады, учреждения профессионального образования, центры творчества, парки), при этом цели и форма мероприятий не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и нарушают запреты, предусмотренные действующим законодательством, а при проведении мероприятий не предполагается возможным обеспечить защиту прав несовершеннолетних лиц от пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений и попыток навязать отрицание семьи, возможно оскорбление религиозных и нравственных чувств, унижение человеческого достоинства других граждан, что способно вызвать негативную реакцию общества и спровоцировать противоправные действия со стороны лиц, не разделяющих взгляды участников заявленных мероприятий. Основываясь на положениях части 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ), устанавливающей исчерпывающий перечень оснований для отказа в согласовании проведения публичных мероприятий, суд указал, что Администрацией г. Горно-Алтайска организаторам мероприятий был дан обоснованный отказ о невозможности проведения публичных мероприятий в заявленных местах, при этом предложение об изменении места проведения мероприятия не является обязательным условием отказа в согласовании его проведения, в связи с чем заявленные административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

При рассмотрении административного дела N 2а-773/2017 по административному исковому заявлению М.С.С. к Администрации г. Горно-Алтайска о признании незаконным отказа в согласовании проведения пикетирования Горно-Алтайским городским судом Республики Алтай было установлено, что основанием к такому отказу послужило несвоевременное, по мнению административного ответчика, направление организатором уведомления о проведении мероприятия. На основании части 1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ суд пришел к выводу о том, что уведомление о проведении пикетирования было подано М.С.С. с соблюдением установленного законом срока, при этом суд отметил, что перечень оснований к отказу в согласовании публичного мероприятия, установленный частью 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, является ограниченным и исчерпывающим, и нарушение срока направления уведомления к их числу не относится, а в соответствии с частью 5 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ влечет лишь направление разъяснения организатору о том, что он не вправе проводить мероприятие. Удовлетворив заявленные требования и признав отказ Администрации г. Горно-Алтайска в проведении пикетирования незаконным, а также приняв во внимание, что в заявленную дату М.С.С. было проведено иное публичное мероприятие в форме митинга с той же целью и тематикой, но на другой площадке, суд не нашел оснований для указания в решении в соответствии с пунктом 1 частью 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на необходимость устранения допущенных нарушений закона.

Невозможность проведения организатором публичного мероприятия может быть вызвана в соответствии с частью 5 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ не только несвоевременным направлением уведомления о его проведении, но и ситуацией, когда с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Вместе с тем критериев, по которым можно определить, было ли предложение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия обоснованным и мотивированным, Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ не определено. Данный Закон не разъясняет, в каких случаях органы власти праве направить такое предложение, а также не содержит указания на способы определения мест, которые могут быть предложены в качестве альтернативы для массовой акции.

Так, Горно-Алтайским городским судом Республики Алтай было рассмотрено административное дело N 2а-1067/2017 по административному исковому заявлению С.П.А. к Администрации г. Горно-Алтайска о признании незаконным уведомления о предложении изменения места проведения пикетирования. По обстоятельствам дела основанием к направлению предложения об изменении места проведения пикетирования послужили: отсутствие в уведомлении о проведении публичного мероприятия письменного удостоверения полномочий участников, осуществляющих материально-техническое обеспечение его проведения, отсутствие согласия собственников помещений в многоквартирном жилом доме на использование их общего имущества (территории, прилегающей к дому), поступление от ОМВД России по г. Горно-Алтайску информации о том, что в связи с подготовкой к проведению майских праздников осложнена оперативная обстановка, связанная с угрозой диверсионно-террористических актов в местах массового пребывания граждан. С.П.А. предложено рассмотреть возможность о проведении пикетирования на другой площадке, которая, по мнению административного истца, предполагает перенесение пикетирования из места массового скопления людей в место, где людей практически не бывает. Суд при рассмотрении дела руководствовался положениями части 5 статьи 5, пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, а также позицией Конституционного суда РФ, изложенной в постановлении N 4-П от 14 февраля 2013 года, о том, что организаторы не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложение властей, позволяющее им провести свое мероприятие в другом месте, в особенности если оно находится в центре города и явно больше по размерам, в связи с чем требования административного истца оставил без удовлетворения, дополнительно указав, что Администрация г. Горно-Алтайска не запретила проведение мероприятия, а предложила альтернативное место его проведения, тем самым не допустив нарушения прав административного истца на проведение публичного мероприятия.

Думается, что при разрешении таких дел необходимо устанавливать не только формальное соблюдение органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления порядка направления предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, но и проверять, не являлись ли причины к направлению соответствующего предложения надуманными, использованными органом власти лишь с целью исключить возможность доведения политического мнения до большого количества людей - адресатов такого мнения.

Нормой пункта 3 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ в качестве одной из обязанностей органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления при получении уведомления о проведении публичного мероприятия названо назначение в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору содействия в проведении мероприятия в соответствии с требованиями закона.

Изучение практики рассмотренных судами дел показало, что назначение такого уполномоченного представителя в некоторых случаях преследует цель не оказание содействия в проведении мероприятия, а лишь создает препятствия к осуществлению соответствующего публичного мероприятия.

Например, Горно-Алтайским городским судом Республики Алтай было рассмотрено административное дело N 2а-1062/2017 по иску П.П.Н. к Администрации г. Горно-Алтайска о признании незаконным требования уполномоченного представителя об устранении нарушений правопорядка при проведении пикетирования в составе трех участников. Так, судом было установлено, что уполномоченным представителем организатору пикетирования в момент его проведения было вручено требование, где в качестве допущенных нарушений правопорядка были указаны: письменно не удостоверены полномочия участников публичного мероприятия, осуществляющих материально-техническое обеспечение его проведения, в нарушение Гражданского кодекса Российской Федерации на сборно-разборной конструкции использованы фотографии без разрешения лиц, изображенных на них, фотографии сборно-разборной конструкции не соответствуют цели мероприятия, указанной в уведомлении, использована раздача листовок гражданам, что не было заявлено в уведомлении о проведении пикетирования, во время пикетирования проводились беседы с прохожими, что не предполагается для мероприятия в форме пикетирования. Административный истец указал, что при предъявлении требования ему было объявлено о принудительном прекращении пикетирования с помощью сотрудников полиции в случае, если указанные в требовании нарушения не будут устранены, в связи с чем он был вынужден снять баннеры и прекратить раздачу листовок, т.е. фактически прекратить публичное мероприятие. Суд при разрешении спора применил нормы статей 4, 6 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ о том, что к организации публичного мероприятия относятся, в том числе изготовление и распространение средств наглядной агитации, а участники публичного мероприятия имеют право использовать при его проведении различную символику и иные средства выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством Российской Федерации, и нормы подпункта 1 пункта 1 статьи 152.1 ГК РФ о том, что согласие на использование изображения не требуется в случаях, когда его использование осуществляется в государственных, общественных и иных публичных интересах. Таким образом, приняв во внимание, что законодательством не установлен запрет на раздачу листовок и беседу с прохожими при проведении пикетирования, на использование фотографий (изображений) граждан, являющихся публичными фигурами, а также учитывая обстоятельства не предоставления административным ответчиком доказательств несоответствия используемых фотографий цели мероприятия и участия в пикетировании лиц, осуществлявших материально-техническое обеспечение проведения мероприятия, суд заявленные требования административного истца удовлетворил, признав требование уполномоченного представителя администрации незаконным.