Решение Калининградского областного суда от 24 мая 2016 г. N 3а-56/2016 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - генеральный план поселения - территориальные зоны - совет депутатов - генеральные планы городских округов)

Решение Калининградского областного суда от 24 мая 2016 г. N 3а-56/2016

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора Калининградской области об оспаривании в части решения районного Совета депутатов МО "Зеленоградский район" N 280 от 19 августа 2015 г. "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Переславское сельское поселение", муниципального образования "Ковровское сельское поселение", установил:

Пунктом 1.1 названного выше решения внесены изменения в графические материалы части II "Карта градостроительного зонирования" Правил землепользования и застройки муниципального образования "Переславское сельское поселение", утвержденных решением Совета депутатов МО "Переславское сельское поселение" от 21.12.2010 N 20 (в редакции изменений от 09.06.2012 N 84, от 25.03.2014 N 146, 23.04.2014 N 150, от 21.10.2014 N 160), в части изменения границ территориальной зоны парки-лесопарки (индекс 6Р3013) на территориальную зону застройки индивидуальными жилыми домами обычной степени без дополнительных ограничений (индекс 1Ж30400), применительно к земельным участкам с КН ___________________________, с КН ___________________________, с КН ___________________________, расположенным в поселке Холмогоровка (приложение N 1).

Данное решение принято районным советом в связи с преобразованием муниципального образования "Зеленоградский район" в городской округ.

Указанное решение вступило в силу со дня его официального опубликования 29 августа 2015 г. в N 67 газеты "Волна" Зеленоградского района Калининградской области.

Прокурор Калининградской области обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта в данной части, указав, что изменение территориальной зоны произведено с нарушением природоохранного и градостроительного законодательства. Оспариваемое решение приведёт к незаконной застройке территории общего пользования и вырубке ценных зелёных насаждений, имеющихся в парковой зоне.

В судебном заседании прокурор С.Е.А. заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" - В.Н.А. с заявлением прокурора не согласилась, сославшись на то, что процедура принятия изменений в Правила землепользования и застройки полностью соблюдена представительным органам местного самоуправления. В заявлении прокурора содержатся ссылки на нормативные правовые акты, не имеющие отношения к настоящему спору. При принятии изменений в Правила землепользования и застройки Генеральный план Переславского сельского поселения не был изменен, поскольку будет утвержден генеральный план городского округа. Так как в генеральном плане территориальная зона, границы которой изменены, указана как парковая зона жилой застройки, изменения Правил землепользования и застройки генеральному плану не противоречат.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Исходя из положений, содержащихся в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Таким образом, суд обязан проверить процедуру принятия нормативного правового акта в силу прямого указания закона, и не связан при этом доводами, приведёнными прокурором в поданном административном исковом заявлении.

Согласно ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

В силу положений частей 3, 8 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Следовательно, проверка соответствия изменений Правил землепользования и застройки генеральному плану поселения осуществляется в обязательном порядке при разработке такого нормативного правового акта и является элементом процедуры их принятия.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Устойчивое развитие территорий, согласно статье 1 ГрК РФ, - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

По смыслу приведенных выше норм ГрК РФ, территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Подготовка проекта изменений Правил землепользования и застройки осуществляется исполнительным органом местного самоуправления, принятие таких Правил - представительным органом, который, получив собранные документы, обязан оценить их и принять изменения, с учетом всех норм и процедур, предусмотренных градостроительным законодательством, или направить проект изменений в такие Правила в администрацию муниципального образования на доработку (ч. 2 ст. 32 ГрК РФ). Таким образом, ссылки на то, что представительный орган местного самоуправления не осуществляет при принятии изменений в Правила землепользования и застройки проверку их соответствия генеральному плану муниципального образования противоречат закону.

Решением Совета депутатов муниципального образования "Переславское сельское поселение" N 243 от 02.09.2010 г. был утвержден генеральный план поселения.

В соответствии с генеральным планом поселения решением представительного органа местного самоуправления муниципального образования "Переславское сельское поселение" решением Совета депутатов муниципального образования "Переславское сельское поселение" N 20 от 21.12.2010 г. утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Переславское сельское поселение".

Изменения в генеральный план этого поселения были внесены один раз решением Совета депутатов муниципального образования "Переславское сельское поселение" N 74 от 30.03.2012 г.

Согласно генеральному плану поселения территориальная зона, в которой находились перечисленные в п. 1.1 оспоренного прокурором решения земельные участки, относится к зоне рекреационного значения - парковой зоне жилой застройки.

До принятия оспариваемого решения Правила землепользования и застройки поселения в части, касающейся рекреационных зон в пос. Холмогоровка, не противоречили генеральному плану и территория, занятая перечисленными в п. 1.1 решения земельными участками, относилась к зоне парки-лесопарки. Эта территория находится в границах сельского населённого пункта и относится к землям поселений.

В силу п. 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Согласно ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования;

Несмотря на это, в 2013-2015 годах администрацией МО "Зеленоградский район" было осуществлено предоставление земельных участков в рекреационной зоне общего пользования гражданам с разрешенным использованием для ведения личного подсобного хозяйства.

На основании статьи 4 Федерального закона N 112-ФЗ от 7 июля 2003 года "О личном подсобном хозяйстве" на земельных участках для ведения ЛПХ, находящихся в границах населенных пунктов, возможно возведение жилых домов.

После предоставления перечисленных в п. 1.1 оспариваемого решения земельных участков 19.08.2015 г. принято решение об изменении границ территориальной зоны парки-лесопарки в части предоставленных на землях общего пользования участках для ведения ЛПХ на территориальную зону застройки индивидуальными жилыми домами обычной степени без дополнительных ограничений.

Изменения в генеральный план муниципального образования "Переславское сельское поселение" после 2012 года не вносились. Ранее проекты генерального плана сельского поселения и изменений в него были согласованы постановлениями Правительства Калининградской области N 703 от 26.08.2010 г. и N 128 от 12.03.2012 г.

Следовательно, при подготовке указанных изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Переславское сельское поселение" органом местного самоуправления в нарушение требований части 9 статьи 31 ГрК РФ не осуществлена проверка проекта изменений на соответствие требованиям генерального плана поселения. Отнесение земельных участков с кадастровыми номерами КН ___________________________, КН ___________________________, КН ___________________________ к зоне застройки индивидуальными жилыми домами обычной степени без дополнительных ограничений (индекс 1Ж30400) осуществлено без учета функциональной зоны, в которой расположены названные участки, согласно генеральному плану поселения.

Из генерального плана поселения четко видно, что территория, на которой расположены перечисленные земельные участки, относится к зоне рекреационного значения. Термин парковая зона жилой застройки означает, что данная зона рекреационного назначения окружена жилыми домами и используется для отдыха жителей пос. Холмогоровка. При таких обстоятельствах ссылки на то, что изменения в Правила землепользования и застройки не противоречат генеральному плану поселения, отвергаются судом как основанные на неправильном толковании положений генерального плана поселения.

Оспоренный нормативный акт противоречит вышеперечисленным нормам Градостроительного законодательства и подлежит признанию недействующим со дня принятия, поскольку только такое решение полностью устранит противоречия между генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки.

Исходя из толкования части 5 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства РФ участниками судебного разбирательства по делам об оспаривании нормативных правовых актов являются лицо, обратившееся в суд с заявлением, орган местного самоуправления, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, прокурор.

Такой спор носит публичный характер и затрагивает интересы неопределённого круга лиц, как обладающих земельными участками в оспариваемых границах территориальной зоны, так и имеющих право пользования рекреационной зоной сельского населённого пункта. Однако данные лица не являются участниками судебного разбирательства по делам об оспаривании нормативного правового акта.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление Прокурора Калининградской области удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 1.1 решения районного Совета депутатов МО "Зеленоградский район" N 280 от 19 августа 2015 г. "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Переславское сельское поселение", муниципального образования "Ковровское сельское поселение".

Решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 30 мая 2016 года.