Постановление Уставного суда Калининградской области от 1 августа 2016 г. N 4-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 20 Закона Калининградской области от 11 мая 2011 года N 3 "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области" (в ред. Закона Калининградской области от 13 марта 2015 года N 396)"

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М.С., судей А.В.К., В.М.Ф., с участием:

- заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С.,

представителей:

- заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С., - С.И.С.,

- Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - Е.К.К.,

- Губернатора Калининградской области как должностного лица, подписавшего правовой акт, положение которого подлежит проверке, - А.А.К., руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 20 Закона Калининградской области от 11 мая 2011 года N 3 "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 13 марта 2015 года N 396).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункт 2 статьи 20 Закона Калининградской области от 11 мая 2011 года N 3 "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 13 марта 2015 года N 396).

Заслушав сообщение судьи - докладчика А.В.К., выступления заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С., представителей сторон: С.И.С., Е.К.К., А.А.К., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд Калининградской области 29 декабря 2015 года поступило обращение в форме запроса от депутата Калининградской областной Думы пятого созыва С.В.Ю. (далее - заявитель). 1 февраля 2016 года поступило дополнение к обращению.

Заявитель просит признать не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункт 2 статьи 20 Закона Калининградской области от 11 мая 2011 года N 3 "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области" в редакции Закона Калининградской области от 13 марта 2015 года N 396 (далее - Закон Калининградской области N 3) в той мере, в какой оспариваемым положением в соответствии с полномочиями, предоставленными Калининградской областной Думе по установлению порядка подготовки законопроекта к рассмотрению Калининградской областной Думой и порядка подготовки к рассмотрению в первом чтении, не урегулирован порядок исполнения требований положений пункта 7.1 статьи 18 и пункта 12 статьи 19 Закона Калининградской области N 3.

Согласно пункту 2 статьи 20 Закона Калининградской области N 3 Калининградская областная Дума может принять решение о рассмотрении законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы.

Заявитель полагает, что оспариваемая норма не соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области и не подлежит действию в связи с отсутствием в ней нормативных предписаний, установленных Законом Калининградской области N 3, в соответствии с которыми проекты уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области в течение трех дней со дня их внесения в Калининградскую областную Думу направляются в прокуратуру Калининградской области для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы (пункт 7.1 статьи 18); текст законопроекта, подготовленного к рассмотрению Калининградской областной Думой, и материалы к нему, представленные субъектом законодательной инициативы и ответственным комитетом, направляются депутатам Калининградской областной Думы, Губернатору Калининградской области и иным субъектам законодательной инициативы не позднее чем за 7 дней до рассмотрения данного проекта на заседании Калининградской областной Думы (пункт 12 статьи 19).

Как следует из обращения, рассмотрение законопроекта в первом и втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы приводит к необоснованному принятию депутатами законов Калининградской области с несоответствием Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

По мнению заявителя, отсутствие в оспариваемом положении нормативных предписаний, установленных пунктом 7.1 статьи 18 и пунктом 12 статьи 19 Закона Калининградской области N 3, не отвечает требованиям определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, влечет за собой противоправную реализацию оспариваемого положения и противоречит пунктам 1, 3 статьи 1, пункту 2 статьи 8 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, и требованиями Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", заявитель просит Уставный Суд признать пункт 2 статьи 20 Закона Калининградской области N 3 не соответствующим пунктам 1, 3 статьи 1, пункту 2 статьи 8 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания заявитель поддержал свою правовую позицию и требование, изложенное в обращении.

Представитель заявителя С.И.С. поддержала изложенную в обращении и в дополнении к обращению правовую позицию депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С.

Представитель Калининградской областной Думы Е.К.К. в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве, заключающуюся в том, что федеральное законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации самостоятельно определять процедуру принятия своих законов с учетом требований федерального законодательства, не обязывая его при этом устанавливать определенный срок после принятия проекта закона в первом чтении, до истечения которого его рассмотрение во втором чтении не допускается; оспариваемое положение Закона Калининградской области N 3 не содержит противоречий Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Представитель Губернатора Калининградской области А.А.К. в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве, заключающуюся в том, что запрет на проведение двух чтений по законопроекту в течение одного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти действующее законодательство не предусматривает; содержащееся в федеральном законодательстве регулирование не препятствует субъекту Российской Федерации определять процедуру принятия своих законов с учетом требований федерального законодательства; процедура подготовки законопроекта к рассмотрению областной Думой, предшествующая рассмотрению проекта областной Думой, включающая в том числе направление соответствующих материалов в прокуратуру Калининградской области, депутатам областной Думы, Губернатору Калининградской области, является общей в отношении всех законопроектов и не зависит от решений, принимаемых областной Думой по результатам рассмотрения законопроекта на ее заседании.

В соответствии со статьей 70 Уставного Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению; принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, и только в той части, которая оспаривается заявителем; Уставный Суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является положение пункта 2 статьи 20 Закона Калининградской области N 3 в той мере, в какой им в соответствии с полномочиями, предоставленными Калининградской областной Думе по установлению порядка подготовки законопроекта к рассмотрению Калининградской областной Думой и порядка подготовки к рассмотрению в первом чтении, не урегулирован порядок исполнения требований положений пункта 7.1 статьи 18 и пункта 12 статьи 19 Закона Калининградской области N 3.

2. В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "н" пункта 1 статьи 72); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76).

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию порядка принятия нормативных правовых актов, в том числе и законов, установлены статьями 5, 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Указанным Федеральным законом урегулированы общие принципы, то есть основные начала порядка принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, которые не включают детальное регулирование указанного порядка.

Иные вопросы, относящиеся к порядку принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не урегулированные Федеральным законом N 184-ФЗ, являются предметом ведения субъекта Российской Федерации и относятся к его исключительной компетенции.

В соответствии с Уставом (Основным Законом) Калининградской области Калининградская областная Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Калининградской области (абзац второй статьи 22); порядок подготовки, рассмотрения, принятия, обнародования уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области определяется федеральным законодательством, законами Калининградской области и Регламентом Калининградской областной Думы (пункт 9 статьи 44, пункт 4 статьи 45).

Законом Калининградской области N 3 на основании и в соответствии с Уставом (Основным Законом) Калининградской области определяются порядок подготовки, принятия, внесения изменений, обнародования, вступления в силу, приостановления и прекращения действия (утраты силы) уставных законов Калининградской области и законов Калининградской области (пункт 1 статьи 1).

С учетом изложенного, Закон Калининградской области N 3 принят в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством и Уставом (Основным Законом) Калининградской области.

3. Согласно пункту 1 статьи 20 Закона Калининградской области N 3 законопроект рассматривается Калининградской областной Думой не менее чем в двух чтениях; в соответствии с пунктом 2 указанной статьи Калининградская областная Дума может принять решение о рассмотрении законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы.

Содержащееся в Федеральном законе N 184-ФЗ регулирование, согласно которому проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях, не препятствует субъекту Российской Федерации самостоятельно определять порядок принятия законов с соблюдением вышеназванного критерия.

Исходя из судебной практики Верховного Суда Российской Федерации следует, что субъект Российской Федерации в отдельных случаях по своему усмотрению вправе принять законопроект сразу в двух чтениях на одном заседании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, поскольку ни Конституцией Российской Федерации, ни федеральным законодательством не установлено ограничений полномочий субъекта Российской Федерации в регулировании этого вопроса (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2008 года, определения Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2005 года N 86-ГО5-24, от 19 сентября 2007 года N 7-ГО7-12, от 17 октября 2007 года N 59-ГО7-17).

В деятельности законодательного органа возникают ситуации, при которых необходимо оперативное рассмотрение, принятие отдельных законов, вступление в силу которых обусловлено конкретными сроками. Это может быть связано с требованиями федеральных законов о приведении в соответствие с ними законов субъектов Российской Федерации в установленный срок, с принятием актов законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, условием вступления в силу которых с 1 января года, следующего за годом их принятия, является их официальное опубликование до 1 декабря текущего года, с принятием законов, устанавливающих меры социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Предусмотренный статьей 20 Закона Калининградской области N 3 механизм рассмотрения законопроекта Калининградской областной Думой не менее чем в двух чтениях не исключает возможность рассмотрения проекта в большем количестве чтений, а также право Калининградской областной Думы принять решение о рассмотрении законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы, либо на отдельных заседаниях областной Думы, проведенных в один день, то есть устанавливает такую процедуру законодательного процесса, которая является последовательной, исчерпывающей, гибкой, направленной на всестороннее выражение воли избирателей в принимаемых областной Думой решениях и на обеспечение основного элемента деятельности депутата - осуществления законодательной власти.

Указанный механизм, во-первых, реализуется по решению областной Думы, которое подразумевает коллегиальное выражение воли депутатов как народных избранников в соответствии с установленной законом процедурой, что является гарантией от произвола в данном вопросе; во-вторых, принятие указанного решения является правом, а не обязанностью областной Думы, что указывает на исключительный характер данной меры.

Уставный Суд исходит из того, что решение о рассмотрении законопроекта в первом и втором чтениях на одном заседании должно приниматься областной Думой с учетом содержания рассматриваемого законопроекта, объективной необходимости доработки представленного для рассмотрения в первом чтении текста законопроекта, наличия либо отсутствия представленных поправок и замечаний и, таким образом, возможности его рассмотрения в первом, втором чтении и принятия в целом на одном заседании.

Таким образом, пункт 2 статьи 20 Закона Калининградской области N 3 обеспечивает реализацию принципа законности в деятельности областной Думы при принятии решения о рассмотрении законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы, легитимность принимаемого решения о рассмотрении законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы, а также легитимность принятого таким образом закона.

4. Целью установления стадий законодательного процесса - отдельных чтений, обособленных по времени прохождения, является наиболее полное отражение в принимаемых областной Думой законах воли законодателя Калининградской области, учет всех законодательных требований в регулируемой сфере и особенностей предмета правового регулирования.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 5 июля 2001 года N 11-П, деление процедуры рассмотрения законопроектов на чтения и собственно каждое из чтений имеют значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя; принятие акта последовательно в каждом из чтений - при их различном назначении в едином нормотворческом процессе - является также гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений.

Исходя из изложенного и с учетом приведенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации прохождение всех предусмотренных обязательных стадий рассмотрения законопроектов является необходимым элементом законодательного процесса.

При этом объединение двух стадий законодательного процесса - первого и второго чтений на одном заседании областной Думы не должно исключать возможности реализации иных элементов процедуры рассмотрения законопроекта в отдельном чтении.

5. Механизм объединения стадий законодательного процесса на одном заседании областной Думой соответствует нормам и принципам Устава (Основного Закона) Калининградской области, федеральному законодательству, и неприменим лишь в случаях, определенных законодательством, при рассмотрении отдельных видов законопроектов, исходя из предмета их регулирования.

Пунктом 2 статьи 1 Закона Калининградской области N 3 предусмотрена возможность установления законом Калининградской области специального порядка подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу отдельных видов законов Калининградской области. При этом Закон Калининградской области N 3 применяется в части, не противоречащей указанному специальному порядку.

Так, Законом Калининградской области "О бюджетном процессе в Калининградской области" установлен специальный порядок рассмотрения проекта закона Калининградской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый двухлетний период, который в силу особенностей предмета правового регулирования не предусматривает возможность принятия Думой решения о рассмотрении законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы (статья 11, пункт 1 статьи 13).

6. Согласно пункту 7.1 статьи 18 Закона Калининградской области N 3 проекты уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области в течение трех дней со дня их внесения в Калининградскую областную Думу направляются в прокуратуру Калининградской области для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы.

Исходя из вышеуказанной нормы Закона следует, что направление проектов уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области в прокуратуру Калининградской области для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы осуществляется на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Калининградской областной Думой.

Как следует из содержания пункта 12 статьи 19 Закона Калининградской области N 3, текст законопроекта, подготовленного к рассмотрению Калининградской областной Думой, и материалы к нему, представленные субъектом законодательной инициативы и ответственным комитетом, направляются депутатам Калининградской областной Думы, Губернатору Калининградской области и иным субъектам законодательной инициативы не позднее чем за 7 дней до рассмотрения данного проекта на заседании Калининградской областной Думы, то есть до заседания областной Думы, на котором законопроект рассматривается в первом чтении (и в случае принятия такого решения также во втором чтении и в целом).

Учет областной Думой мнения прокуратуры области, депутатов Калининградской областной Думы, Губернатора Калининградской области и иных субъектов законодательной инициативы по законопроектам осуществляется в отношении всех законопроектов, рассматриваемых областной Думой, независимо от избранного в рамках закона порядка прохождения стадий рассмотрения законопроекта, что не препятствует принятию областной Думой решения о рассмотрении законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы.

Принятие областной Думой решения о рассмотрении законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании осуществляется на заседании областной Думы, на котором законопроект рассматривается в первом чтении, и не взаимосвязано с исполнением требований пункта 7.1 статьи 18 и пункта 12 статьи 19 Закона Калининградской области N 3 в силу того, что на этой стадии они уже реализованы.

Исходя из приведенных положений законодательства, Уставный Суд считает, что в системе действующего законодательства пункт 2 статьи 20 Закона Калининградской области N 3 согласован с иными положениями указанного закона, не нарушает принципа правовой определенности правовых норм и не имеет пробела в правовом регулировании порядка подготовки законопроекта к рассмотрению Калининградской областной Думой и порядка подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении.

На основании изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что рассмотрение законопроекта в первом и во втором чтении на одном заседании Калининградской областной Думы является исключением из общего правила прохождения стадий первого и второго чтения на отдельных заседаниях областной Думы, что допустимо лишь на основании принятого решения областной Думы и только при полном соблюдении всех требований законодательства, регулирующего законодательный процесс.

На основании изложенного, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьей 7, статьями 68, 69, 70, 71, 74, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать пункт 2 статьи 20 Закона Калининградской области от 11 мая 2011 года N 3 "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 13 марта 2015 года N 396) соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области