Постановление Уставного суда Калининградской области от 23 ноября 2016 г. N 8-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Решения Гурьевского окружного Совета депутатов от 8 июня 2014 года N 274 "О принятии изменений и дополнений в Устав Гурьевского городского округа"

Уставный Суд Калининградской области, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Решения Гурьевского окружного Совета депутатов от 8 июня 2014 года N 274 "О принятии изменений и дополнений в Устав Гурьевского городского округа".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт Уставу (Основному Закону) Калининградской области по порядку принятия.

Заслушав сообщение судьи - докладчика А.В.К., выступления представителей сторон: С.И.С., Т.П.К., приглашенного в судебное заседание представителя прокуратуры Калининградской области О.Д.К., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 10 июня 2016 года поступило обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С. о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Решения Гурьевского окружного Совета депутатов от 8 июня 2014 года N 274 "О принятии изменений и дополнений в Устав Гурьевского городского округа" (далее - Решение N 274) по порядку принятия.

5 июля 2016 года и 17 ноября 2016 года Уставным Судом получены дополнения к обращению.

Решением N 274 приняты изменения и дополнения в Устав Гурьевского городского округа.

Обосновывая свою правовую позицию, заявитель поясняет, что на основании Закона Калининградской области от 29 мая 2013 года N 229 "Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории" (далее - Закон Калининградской области N 229) было принято решение Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 "О принятии Устава Гурьевского городского округа" (далее - Устав Гурьевского городского округа) и, в нарушение положений Устава Гурьевского муниципального района (часть 4 статьи 24), Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (часть 4 статьи 7, части 2, 3 статьи 40, пункты 1, 5 части 1 статьи 44), Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункты 1, 2 статьи 8), было принято решение Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 199 "О переименовании органов местного самоуправления Гурьевского муниципального района" (далее - Решение N 199).

Заявитель указывает, что в связи с переименованием на основании Решения N 199 органов местного самоуправления Гурьевского муниципального района нарушаются конституционные права населения на осуществление местного самоуправления непосредственно через выборный орган местного самоуправления - Гурьевский районный Совет депутатов. Депутаты Гурьевского районного Совета депутатов четвертого созыва, избранные населением муниципального образования "Гурьевский муниципальный район" в марте 2011 года на срок до сентября 2016 года, не могут обладать мандатом депутата Гурьевского окружного Совета депутатов, полученным на основании Решения N 199, мандат депутатов Гурьевского районного Совета четвертого созыва не изменился.

В связи с этим заявитель считает, что Решение N 274 принято с нарушением требований статьи 42 Устава Гурьевского городского округа, устанавливающей порядок принятия решений окружного Совета депутатов о внесении изменений и дополнений в Устав, и статьи 2 Закона Калининградской области N 229 - ненадлежащим представительным органом муниципального образования.

Указывает, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Решение N 274 Уставу (Основному Закону) Калининградской области по порядку принятия.

В обоснование своей позиции ссылается на нормы Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Устава (Основного Закона) Калининградской области, Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25 мая 2007 года N 1-П.

Руководствуясь своей позицией и требованиями Уставного закона "Об Уставном Суде Калининградской области", заявитель просит признать Решение N 274 не соответствующим пункту 3 статьи 1, пункту 2 статьи 56, пунктам 1 и 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области по порядку принятия.

В ходе судебного заседания представитель заявителя С.И.С. поддержала изложенную в обращении и в дополнениях к обращению правовую позицию депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С..

Представитель Гурьевского окружного Совета депутатов и главы Гурьевского городского округа Т.П.К. в ходе судебного заседания изложила правовую позицию по существу обращения. Относительно переименования Гурьевского районного Совета депутатов в Гурьевский окружной Совет депутатов отметила, что наименование органа местного самоуправления не зависит от того, по какой системе избираются депутаты. Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ пунктом 2 статьи 2 Закона Калининградской области N 730 от 7 марта 2006 года "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области N 730) установлено, что представительные органы муниципальных образований на территории Калининградской области, с учетом исторических и иных местных традиций в городском округе имеют наименование "окружной Совет депутатов". Прекратить полномочия депутатов, избранных в 2011 году, не было правовых оснований. На момент принятия Решения N 274 действовал надлежащий представительный орган муниципального образования - Гурьевский окружной Совет депутатов, о чем свидетельствуют соответствующие нормативные правовые акты - Закон Калининградской области N 229, действующий Устав Гурьевского городского округа. Гурьевский окружной Совет депутатов в соответствии со статьей 44 Федерального закона N 131-ФЗ обладал правом на внесение изменений и дополнений в Устав Гурьевского городского округа, считает, что Решение N 274 соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области по порядку принятия.

Представитель прокуратуры Калининградской области О.Д.К. в ходе судебного заседания поддержала позицию прокуратуры Калининградской области, изложенную в письме в Уставный Суд, которая заключается в том, что Решение N 274 принято в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и не противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области по порядку принятия.

Из положений пункта 1 статьи 85 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" следует, что Уставный Суд проверяет соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, в том числе по порядку принятия.

Компетенция органа на принятие соответствующего правового акта является элементом порядка принятия правового акта, в частности - элементом порядка внесения изменений в устав муниципального образования, что следует из положений статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 1 статьи 24, пункта 1 статьи 42 Устава Гурьевского городского округа.

Таким образом, к проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов по порядку принятия относится, в том числе проверка полномочий принявшего нормативный правовой акт органа.

Аналогичный подход используется судами общей юрисдикции в соответствии с позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которой при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы, процедуру принятия актов данного вида, форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования (пункты 17, 19).

Заявитель в своем обращении приводит доводы о несоответствии оспариваемого акта исключительно по порядку его принятия в той части, в какой обнаруживается неопределенность в вопросе о том, надлежащим ли представительным органом муниципального образования принято Решение N 274, то есть - обладал ли представительный орган муниципального образования полномочиями на принятие указанного правового акта. Иные элементы порядка принятия нормативного правового акта в данном деле не рассматриваются.

В соответствии с пунктом 2 статьи 70 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении. Уставный Суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является Решение N 274 по порядку его принятия.

2. В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

Согласно пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Указанная обязанность органов местного самоуправления предполагает обеспечение ими соответствия принимаемых муниципальных правовых актов законам и иным нормативным правовым актам федерального уровня и субъекта Российской Федерации не только по содержанию норм, но и по форме правового акта, по порядку их принятия, подписания, опубликования или введения в действие, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления в Калининградской области.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом N 131-ФЗ (части 1, 3 статьи 34) установлено, что в структуру органов местного самоуправления входит, в том числе представительный орган муниципального образования, предусмотренный уставом муниципального образования и обладающий собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которые определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Аналогичная по содержанию норма предусмотрена и Законом Калининградской области N 730 (пункт 1 статьи 2).

Как следует из положений пункта 1 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Таким образом, представительный орган муниципального образования уполномочен принимать устав муниципального образования и вносить в него изменения и дополнения.

3. Заявитель, обосновывая свою правовую позицию, указывает, что Решение N 274 принято ненадлежащим представительным органом муниципального образования - Гурьевским окружным Советом депутатов четвертого созыва.

В соответствии со статьей 1 Закона Калининградской области N 229 объединены территории восьми поселений без изменения границ общей территории Гурьевского муниципального района. Городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Гурьевского муниципального района, наделено статусом городского округа (Гурьевский городской округ).

Согласно статье 2 Закона Калининградской области N 229 органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления муниципального района, осуществляющие на вышеуказанной общей территории полномочия по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, переданные законами Калининградской области, с 1 января 2014 года приступают к осуществлению полномочий по решению установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения городского округа; в период со дня вступления в силу настоящего Закона области до 1 января 2014 года органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления муниципального района вправе принимать устав городского округа, другие муниципальные правовые акты, которые вступают в силу не ранее 1 января 2014 года.

Во исполнение положений Закона Калининградской области N 229 Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 199 осуществлено переименование органов местного самоуправления Гурьевского муниципального района в органы местного самоуправления Гурьевского городского округа, в том числе: Гурьевского районного Совета депутатов - в Гурьевский окружной Совет депутатов.

Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 принят Устав Гурьевского городского округа, вступивший в силу после его официального опубликования с 1 января 2014 года (далее - Устав Гурьевского городского округа). Согласно абзацу первому части 1 статьи 17 Устава Гурьевского городского округа представительный орган городского округа - Гурьевский окружной Совет депутатов входит в структуру органов местного самоуправления городского округа.

Таким образом, на момент принятия Решения N 274 Гурьевский окружной Совет депутатов осуществлял полномочия представительного органа Гурьевского городского округа.

Принятие Устава Гурьевского городского округа, внесение в него изменений и дополнений в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 19 Устава Гурьевского городского округа отнесено к компетенции Гурьевского окружного Совета депутатов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 42 Устава Гурьевского городского округа изменения и дополнения в Устав осуществляются путем принятия окружным Советом решения о внесении изменений и дополнений в Устав; решение окружного Совета о внесении изменений и дополнений в Устав принимается в порядке, предусмотренном настоящим Уставом.

Решением N 274 приняты изменения и дополнения в Устав Гурьевского городского округа согласно приложению к указанному Решению (пункт 1).

Вопрос проверки соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области Решения N 274 уже был предметом рассмотрения Уставного Суда в связи с обращением депутата Калининградской областной Думы пятого созыва Ю.П.Г. о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Решения N 274 по порядку подписания.

Постановлением Уставного Суда от 12 мая 2015 года N 4-П установлено, что Решение N 274 является нормативным правовым актом, принято Гурьевским окружным Советом депутатов четвертого созыва 8 июня 2014 года, подписано главой Гурьевского городского округа С.С.П. и председателем Гурьевского окружного Совета депутатов С.А.К., опубликовано 10 июня 2014 года в газете "Наше время" N 20/1 (10448/1).

На основании изложенного, Уставный Суд приходит к выводу, что Решение N 274 принято Гурьевским окружным Советом депутатов четвертого созыва в пределах своей компетенции, и не находит оснований для признания его по порядку принятия противоречащим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Довод заявителя о том, что в связи с переименованием на основании Решения N 199 органов местного самоуправления Гурьевского муниципального района, Решение N 274 принято ненадлежащим представительным органом муниципального образования - Гурьевским окружным Советом депутатов, нельзя признать обоснованным, так как Решение N 199 на момент рассмотрения настоящего дела никем не оспорено и не признано недействительным в установленном законом порядке. Решение N 199 не подлежит оценке при рассмотрении настоящего дела, в связи с тем, что не являлся предметом судебного разбирательства в рамках настоящего дела.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 74, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать Решение Гурьевского окружного Совета депутатов от 8 июня 2014 года N 274 "О принятии изменений и дополнений в Устав Гурьевского городского округа" по порядку принятия соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области