Определение Уставного суда Калининградской области от 20 января 2017 г. N 2-О "О прекращении производства по делу о толковании пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области"

Уставный Суд Калининградской области рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С.

Заслушав сообщение судьи - докладчика А.В.К., выступления заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С., приглашенных в судебное заседание представителей Калининградской областной Думы А.Н.Б., Губернатора Калининградской области А.А.К., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 31 мая 2016 года поступило обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю. Соловьева (далее - заявитель) о толковании пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области. 16 июня, 21 ноября, 25 ноября 2016 года и 13 января 2017 года Уставным Судом получены дополнения к обращению.

Согласно пункту 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области Устав (Основной Закон) Калининградской области, уставные законы Калининградской области, законы Калининградской области и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области подлежат обязательному исполнению на территории Калининградской области и подлежат государственной защите.

В своем обращении заявитель указывает, что обнаруживается неопределенность в понимании пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области в отношении исполнения Закона Калининградской области от 29 мая 2013 года N 229 "Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории" (далее - Закон Калининградской области N 229) и его государственной защиты, и в связи с этим излагает правовую ситуацию, обусловившую обращение с запросом в Уставный Суд.

Заявитель поясняет, что к нему, как депутату областной Думы, 20 мая 2016 года поступило обращение от жителей Гурьевского муниципального района о нарушении их конституционных прав на осуществление местного самоуправления в связи с неисполнением Закона Калининградской области N 229 и противоправной ликвидацией органов местного самоуправления городского поселения и семи сельских поселений Гурьевского муниципального района.

Заявитель считает, что не состоялось преобразование муниципальных образований в соответствии с требованиями Закона Калининградской области N 229: объединение городского поселения и семи сельских поселений Гурьевского района без изменения границ общей территории Гурьевского муниципального района; изменение статуса городского поселения "Гурьевское городское поселение" в связи с наделением его статусом городского округа; создание вновь образованного муниципального образования; не изменился срок мандата депутатов Гурьевского районного Совета депутатов четвертого созыва, зарегистрированных решением Гурьевской территориальной комиссии от 14 марта 2011 года N 23/233-4, депутаты Гурьевского районного Совета депутатов четвертого созыва, избранные населением муниципального образования "Гурьевский муниципальный район" в марте 2011 года на срок до сентября 2016 года, не могут обладать мандатом депутата Гурьевского окружного Совета депутатов, полученным на основании Решения Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 199 "О переименовании органов местного самоуправления Гурьевского муниципального района" (далее - Решение N 199).

По мнению заявителя, в соответствии с требованиями статьи 1 Закона Калининградской области N 229 только муниципальное образование "Гурьевское городское поселение" должно наделяться статусом городского округа; с 31 декабря 2013 года вопреки требованию Закона Калининградской области N 229 об утрате ими статуса муниципальных образований продолжали существовать муниципальные образования, входившие в состав Гурьевского муниципального района, и были противоправно ликвидированы органами местного самоуправления иного муниципального образования; также указывает на противоправную утрату статуса муниципального образования Гурьевским городским поселением.

Заявитель поясняет, что Решение N 199, принятое депутатами Гурьевского районного Совета депутатов четвертого созыва до ликвидации поселений, входивших в состав Гурьевского муниципального района, нарушает конституционные права населения на осуществление местного самоуправления непосредственно через выборный орган местного самоуправления - Гурьевский районный Совет депутатов и не соответствует пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Заявитель указывает на необходимость назначения в связи с этим досрочных выборов в органы местного самоуправления Гурьевского городского округа в установленные законом сроки, а состоявшиеся 18 сентября 2016 года выборы депутатов Гурьевского окружного Совета депутатов считает незаконными.

В обоснование своей позиции, изложенной в обращении, заявитель приводит нормы Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федерального закона от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 138-ФЗ), Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, и требованиями Уставного закона "Об Уставном Суде Калининградской области" заявитель просит дать толкование пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области в отношении исполнения Закона Калининградской области N 229 и его государственной защиты в соответствии с Федеральным законом N 138-ФЗ.

2. Заявитель в обоснование своей позиции не приводит какие-либо доводы, указывающие на наличие неопределенности в положении пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области, более того, из запроса заявителя следует, что он считает само по себе положение пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области вполне определенным и не вызывающим сомнений с точки зрения нормативного содержания, предполагающим необходимость исполнения нормативных правовых актов Калининградской области и их государственной защиты.

Заявитель не указывает сведений о том, что необходимость исполнения Закона Калининградской области N 229 подвергалась сомнению субъектами, обязанными его исполнять, либо сведений о неприменении мер государственной защиты в отношении указанного Закона при наличии оснований для их применения.

По мнению заявителя, Закон Калининградской области N 229 не исполняется органами местного самоуправления Гурьевского городского округа путем принятия в рамках его реализации муниципальных правовых актов и осуществления организационно-распорядительных действий, не соответствующих требованиям законодательства, либо неосуществления требуемых законом действий, чем нарушаются конституционные права жителей муниципального образования на осуществление местного самоуправления.

Само по себе мнение заявителя о том, что решения и действия (бездействия) субъектов правоприменения Закона Калининградской области N 229 нарушали его предписания, что повлекло неисполнение указанного Закона, равно как их оспаривание и признание незаконными в установленном порядке (сведений о чем заявитель не представляет), не может свидетельствовать о наличии неопределенности в понимании положения пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Вопрос фактического исполнения Закона Калининградской области N 229 и применения в отношении него мер государственной защиты не связан с вопросом о том, должны ли в принципе исполняться и обеспечиваться государственной защитой нормативные правовые акты Калининградской области.

Таким образом, заявитель фактически ставит перед Уставным Судом вопрос не о толковании пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области, а просит осуществить в ненадлежащей процедуре проверку соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области принятых во исполнение Закона Калининградской области N 229 муниципальных правовых актов представительного органа Гурьевского городского округа, что по смыслу Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" невозможно в деле о толковании Устава, а также проверку правомерности совершенных органами местного самоуправления и их должностными лицами организационно-распорядительных действий (бездействий) по исполнению Закона Калининградской области N 229, что не относится к компетенции Уставного Суда.

Вместе с тем указанное выше не исключает возможность разрешения такого рода вопросов в иной надлежащей процедуре в рамках полномочий органов судебной власти различной юрисдикции.

Так, вопрос проверки соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 1 Решения N 199 уже был предметом рассмотрения Уставного Суда Калининградской области в связи с обращением гражданки С.И.С. Уставный Суд пришел к выводу, что оспариваемый заявителем пункт 1 Решения N 199 не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, и его проверка на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области Уставному Суду не подведомственна (Определение от 10 марта 2015 года N 15-О).

3. Рассматривая настоящий запрос о толковании пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области, Уставный Суд исходит из следующего.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

К закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации основам конституционного строя Российской Федерации относится положение о том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (часть 2 статьи 15).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (подпункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон N 184-ФЗ, установив в рамках полномочий Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации основы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретизировал вышеприведенный конституционный принцип, в том числе применительно к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, и установил, что конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите на территории субъекта Российской Федерации (пункт 6 статьи 8), конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами (статья 26).

Вышеназванный принцип, являясь основополагающим для российского законодательства, закреплен как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. В частности, частью 3 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Устав (Основной Закон) Калининградской области, нормы которого согласно правовой позиции Уставного Суда Калининградской области в большинстве своем носят учредительный характер (постановления от 16 июля 2004 года N 2-П, от 11 ноября 2004 года N 3-П, от 9 февраля 2005 года N 1-П, от 29 сентября 2005 года N 4-П), содержит положения, регулирующие все сферы общественных отношений на территории Калининградской области, относящиеся к предметам совместного ведения Российской федерации и ее субъектов, к предметам ведения Калининградской области. При необходимости осуществления целостного правового регулирования и в целях соблюдения принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации в Уставе (Основном Законе) Калининградской области воспроизводятся положения федеральных законов.

Таким образом, норма пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области по существу воспроизводит положения Федерального закона N 184-ФЗ (пункт 6 статьи 8, статья 26) для отражения в Уставе (Основном Законе) Калининградской области установленного Конституцией Российской Федерации универсального общеправового принципа законности.

Соблюдение вышеприведенного требования Конституции Российской Федерации и Федерального закона N 184-ФЗ о необходимости обязательного исполнения нормативных правовых актов органов государственной власти и их государственной защиты, закрепленного в Уставе (Основном Законе) Калининградской области и являющегося универсальным для всех уровней публичной власти, законодательно обеспечено нормами об ответственности за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, установленными применительно к конкретным сферам правоотношений.

Согласно Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72).

Статьей 26 Федерального закона N 184-ФЗ определено, что невыполнение или нарушение нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области неисполнение или нарушение Устава (Основного Закона) Калининградской области влечет ответственность, установленную действующим законодательством (пункт 4 статьи 2), законом Калининградской области устанавливается административная ответственность за нарушение законов Калининградской области и иных нормативных правовых актов Калининградской области (подпункт 12 пункта 2 статьи 45).

Статьей 22 Устава (Основного Закона) Калининградской области в соответствии с подпунктом "а" пункта 4 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ закреплено, что Калининградская областная Дума в пределах и формах, установленных настоящим Уставом (Основным Законом) Калининградской области и законами Калининградской области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Калининградской области.

Таким образом, действующее законодательство закрепляет целостный правовой механизм, который включает в себя императивное требование исполнения (соблюдения) законов, наличие контроля за исполнением законов, государственную защиту (ответственность за их неисполнение и способы обеспечения исполнения законов).

Основанием к рассмотрению дела о толковании Устава (Основного Закона) Калининградской области в Уставном Суде является обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Устава (Основного Закона) Калининградской области (подпункт 1 пункта 2 статьи 36 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области").

Цель толкования Устава (Основного Закона) Калининградской области заключается в устранении неопределенности в понимании уставных положений, в обеспечении их надлежащего применения, соблюдения исполнения и использования.

Учитывая изложенное, Уставный Суд приходит к выводу о том, что в данном деле отсутствует неопределенность в понимании уставных положений, подлежащих толкованию, наличие которой является необходимым основанием к рассмотрению дела и вынесению по нему итогового решения в форме постановления.

Согласно Уставному закону Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд прекращает производство по делу в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению (подпункт 1 пункта 1 статьи 65).

Уставный Суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению, если обращение по форме не отвечает требованиям настоящего Уставного закона (подпункт 4 пункта 1 статьи 42).

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 36, подпунктом 4 пункта 1 статьи 42, подпунктом 1 пункта 1 статьи 65, пунктом 2 статьи 68, статьями 71, 75 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области определил:

1. Прекратить производство по делу о толковании пункта 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Определение окончательно и обжалованию не подлежит.

Уставный Суд

Калининградской области