Решение Калининградского областного суда от 10 октября 2017 г. N 3а-86/2017 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - территориальные зоны - градостроительный регламент - генеральный план поселения - совет депутатов)

Решение Калининградского областного суда от 10 октября 2017 г. N 3а-86/2017

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ООО "С" об оспаривании решения окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" N 151 от 30 мая 2017 г. "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградской городское поселение", установил:

Решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" N 151 от 30 мая 2017 г. "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградской городское поселение" внесены изменения в раздел II "Карта градостроительного зонирования муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" в части изменения границы территориальной зоны санаториев, детских оздоровительных лагерей, учреждений отдыха, спорта и туризма (индекс "РЗ 2"). Земельный участок с кадастровым номером 39:05:010111:23, расположенный в г. Зеленоградске отнесен к территориальной зоне мест отдыха общего пользования (индекс "РЗ 1").

Утверждено графическое изображение фрагмента Карты градостроительного зонирования муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" с учетом изменений, внесенных пунктом 1 настоящего решения, согласно приложению.

Указанное решение вступило в силу со дня его официального опубликования 03.06.2017 г в N 42 газеты Волна Зеленоградского городского округа Калининградской области.

Арендатор земельного участка с кадастровым номером 39:05:010111:23 ООО "С" обратилось в суд в суд с административным исковым заявлением об оспаривании этого нормативного правового акта, указав, что земельный участок предоставлен ему с разрешенным использованием под существующие здания водолечебницы и котельной с последующей реконструкцией их под гостиничный комплекс с объектами рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения. Перевод земельного участка в территориальную зону общего пользования не позволит использовать земельный участок по назначению. Кроме того, внесенные изменения в Правила землепользования и застройки противоречат Генеральному плану поселения.

В судебном заседании представитель ООО "С" - З.А.С. заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ - В.Н.А. с заявлением не согласилась, сославшись на то, что процедура принятия изменений в Правила землепользования и застройки полностью соблюдена представительным органам местного самоуправления. Изменение территориальной зоны, в которой находится земельный участок, не мешает пользоваться им в соответствии с разрешенным использованием на основании положений ст. 36 Градостроительного кодекса РФ. Выдача разрешения на строительство невозможна в связи с пропуском установленных договором аренды земельного участка сроков. Так как земельный участок и раньше находился в рекреационной зоне, изменен только вид рекреационной зоны, изменения Правил землепользования и застройки генеральному плану не противоречат.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Л.С.А. об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Обществу с ограниченной ответственностью "С" по договору аренды N от 28.12.2007 г. предоставлен в долгосрочную аренду на 49 лет земельный участок с кадастровым номером 39:05:010111:23 по адресу: Калининградская обл., г. Зеленоградск, ул. Пугачева, 3

Поскольку территориальная зона нахождения данного земельного участка, арендованного обществом, изменена, ООО "С" является субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом и имеет право на обращение в суд с административным исковым заявлением об его оспаривании.

Разрешенное использование земельного участка - под существующие здания водолечебницы и котельной с последующей реконструкцией их под гостиничный комплекс с объектами рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" утверждены решением городского Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 18.12.2012 N 173. В соответствии с данными правилами и разрешенным использованием земельного участка, земельный участок, арендуемый обществом, располагался в зоне санаториев, детских оздоровительных лагерей, учреждений отдыха, спорта и туризма (индекс "РЗ 2")

На основании статьи 79 Правил землепользования и застройки основными видами разрешённого использования в территориальной зоне (РЗ 2) являются санатории, санатории-профилактории, профилактории; здания и сооружения оздоровительных учреждений, учреждений отдыха и туризма; детские оздоровительные лагеря, детские лагеря отдыха; гостиницы.

Согласно ст. 78 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" зона мест отдыха общего пользования (РЗ 1), к которой отнесен участок, включает в себя парки и скверы, городские сады, береговые полосы водных объектов общего пользования, прочие. Действие градостроительных регламентов на зоны в границах территорий общего пользования не распространяется. В части предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства законодательством РФ, соответствующими СНиП, СанПиН и специальными нормативами устанавливаются ограничения и параметры использования земельных участков в такой зоне.

В силу положений ч.ч. 3, 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования.

В соответствии с п. 9 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Согласно п. 11 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В силу п. 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Согласно ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования;

На основании ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, земельный участок, находящийся в соответствии с градостроительным регламентом в рекреационной зоне не может быть использован для строительства, поскольку это опасно для окружающей среды. То есть градостроительное законодательство не позволяет использовать находящийся в аренде у ООО "С" земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием вопреки установленному градостроительному регламенту.

На основании статей 40, 41, 42 Земельного кодекса РФ арендаторы земельных участков имеют право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В результате принятия оспариваемого нормативного правового акта арендатор земельного участка потерял возможность использовать участок в соответствии с его назначением. То есть изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки противоречат перечисленным нормам земельного законодательства. Доводы о том, что строительство на земельном участке невозможно в связи с нарушением обществом установленных договором аренды сроков не могут быть основанием к отказу в удовлетворении административного иска. Разрешенное использование земельного участка предусматривает возможность строительства, участок же должен использоваться в соответствии с его назначением, определенным документами, составленными в порядке, установленном земельным законодательством. ООО "С" желает осуществлять строительство на предоставленном ему для этой цели земельном участке и оспаривало отказ в выдаче разрешения на строительство в арбитражном суде. Вступившими в законную силу судебными постановлениями арбитражных судов различных инстанций пропуск сроков начала строительных работ, установленных в договоре аренды земельного участка, не был признан основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство. Кроме того, участок предоставлен и для эксплуатации принадлежащих обществу объектов недвижимого имущества, что не соответствует отнесению его к территориальной зоне общего пользования. Общество, не зависимо от сроков, указанных в договоре, имеет право осуществления реконструкции принадлежащих ему зданий и сооружений.

На основании п. 4 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки, не учитывают существующее землепользование, то есть противоречат приведенным выше положениям градостроительного законодательства.

Согласно ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

Следовательно, правила, предусмотренные ст. 34 Градостроительного кодекса РФ, применяются и при внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

В силу положений частей 3, 8 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Следовательно, проверка соответствия изменений Правил землепользования и застройки генеральному плану поселения осуществляется в обязательном порядке при разработке такого нормативного правового акта и является элементом процедуры их принятия.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительная деятельность -это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Устойчивое развитие территорий, согласно статье 1 ГрК РФ, - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами -зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

По смыслу приведенных выше норм ГрК РФ, территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Решением городского Совета депутатов МО "Зеленоградское городское поселение" Калининградской области (второго созыва) N 157 от 17 октября 2012 г. был утвержден действующий в настоящее время генеральный план г. Зеленоградска. Согласно схеме границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон, являющейся частью генерального плана города, земельный участок общества с кадастровым номером 39:05:010111:23, входит в состав зоны санаториев и пансионатов. Зона мест общего пользования (парки, скверы, бульвары) через названные земельный участок не проходит.

Следовательно, при подготовке указанных изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" органом местного самоуправления в нарушение требований части 9 статьи 31 ГрК РФ не осуществлена проверка проекта изменений на соответствие требованиям генерального плана поселения. Отнесение земельного участка с кадастровым номером 39:05:010111:23 к территориальной зоне мест отдыха общего пользования (индекс "РЗ 1") произведено без учета функциональной зоны, в которой расположен названный участок, согласно генеральному плану поселения.

Оспоренный нормативный акт противоречит вышеперечисленным нормам Градостроительного законодательства и подлежит признанию недействующим со дня принятия, поскольку только такое решение полностью устранит противоречия между генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки. Указанное решение городского Совета депутатов не применялось, в связи с ветхим состоянием находящихся на земельном участке объектов недвижимости и работами по подготовке к выполнению строительных работ. Земельный участок фактически в общее пользование предоставлен не был.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление ООО "С" удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия решение окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" N 151 от 30 мая 2017 г. "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградской городское поселение".

Решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 16 октября 2017 года.