Постановление Уставного Суда Калининградской области от 18 января 2019 г. N 2-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области части 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Ладушкинский городской округ" от 24 ноября 2016 года N 61 "О принятии Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ"

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М. Сафонова, судей А.В. Кузнецова, В.М. Фролова, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области части 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Ладушкинский городской округ" от 24 ноября 2016 года N 61 "О принятии Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы шестого созыва И.А. Ревина.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области часть 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Ладушкинский городской округ" от 24 ноября 2016 года N 61 "О принятии Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ".

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.М. Фролова, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

В Уставный Суд Калининградской области 13 февраля 2018 года поступило обращение в форме запроса от депутата Калининградской областной Думы И.А. Ревина (далее - заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области части 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ" (далее - Устав муниципального образования), принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Ладушкинский городской округ" от 24 ноября 2016 года N 61 "О принятии Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ" (далее - Решение N 61).

Заявителем оспаривается часть 5 статьи 20 Устава муниципального образования, принятого Решением N 61, согласно которой окружной Совет депутатов принимает Регламент, регулирующий вопросы его организации и деятельности, а также порядок принятия решений.

Заявитель поясняет, что частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) определен круг полномочий представительного органа муниципального образования, которые находятся в его исключительной компетенции. Согласно части 11 указанной статьи иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

По мнению заявителя, окружной Совет депутатов, предусмотрев в части 5 статьи 20 Устава муниципального образования, что окружной Совет депутатов принимает Регламент, регулирующий порядок принятия решений, необоснованно расширил круг актов, регулирующих вопросы компетенции представительного органа местного самоуправления, и, тем самым, вышел за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодателем.

5 апреля 2018 года от заявителя поступило дополнение к обращению с уточнением правовой позиции. Уточняя свою позицию, заявитель указал, что в соответствии с частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования принимает решения по вопросам организации своей деятельности. Решение, в котором регулируются процедурно-организационные вопросы деятельности представительного органа, именуется регламентом, который не должен противоречить федеральному законодательству и уставу муниципального образования, включать нормативные положения, которые в соответствии с частью 3 статьи 43, частью 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ должны содержаться только в уставе муниципального образования.

При таких обстоятельствах, считает заявитель, часть 5 статьи 20 Устава муниципального образования в оспариваемой им части вступает в противоречие с пунктом 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, которым установлено, что порядок принятия муниципальных правовых актов должен определяться уставом муниципального образования.

В обоснование заявленных требований заявитель приводит нормы Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 5, части 1, 2, 4 статьи 15, пункт "н" части 1 статьи 72, части 2, 5 статьи 76, статья 120), Федерального закона N 131-ФЗ (абзац 22 части 1 статьи 2, статья 4, статья 7, части 2, 3 статьи 43, пункт 6 части 1 статьи 44) и правовые позиции Уставного Суда Калининградской области (Определение от 12 сентября 2017 года N 68-O, Постановление от 14 августа 2017 года N 7-П).

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении и дополнении к нему, требованиями Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", заявитель просит Уставный Суд признать часть 5 статьи 20 Устава муниципального образования в той части, которая предусматривает, что порядок принятия решений окружного Совета депутатов регулируется его Регламентом, не соответствующей пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Согласно пункту 2 статьи 70 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставного Суда по настоящему делу является проверка на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области части 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ", в той части, согласно которой порядок принятия решений окружного Совета депутатов регулируется его Регламентом.

2. Конституция Российской Федерации, закрепляя самостоятельность местного самоуправления, одновременно исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством; местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых составляет совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72).

Конкретизируя приведенные конституционные положения, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации. В рамках этих общих принципов им закрепляются правовые основы компетенции муниципальных образований, включая определение содержания и состава вопросов местного значения, а также полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов (статьи 15, 17).

Согласно нормам Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7).

В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Из взаимосвязанных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области и Федерального закона N 131-ФЗ следует, что положения принимаемых органами местного самоуправления в Калининградской области нормативных правовых актов не могут противоречить законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

3. Определяя понятие муниципального правового акта, законодатель установил, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, в том числе по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления (абзац 22 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 43 указанного Федерального закона представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Также указанной статьей определено, что устав муниципального образования, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов. При этом устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования (части 1 и 2 статьи 43).

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов должны определяться уставом муниципального образования.

В данном случае имеющая императивный характер норма пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, по своему буквальному смыслу, исключает возможность правового регулирования органами местного самоуправления указанных вопросов в иных муниципальных правовых актах.

4. Согласно Уставу муниципального образования в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе нормативные и иные правовые акты окружного Совета депутатов (пункт 3 части 3 статьи 38); Устав муниципального образования "Ладушкинский городской округ" и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования (часть 4 статьи 38).

В соответствии с частью 6 статьи 38 Устава муниципального образования окружной Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Калининградской области, настоящим Уставом, принимает:

- решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;

- решение об удалении главы муниципального образования в отставку;

- решения по вопросам организации деятельности окружного Совета;

- решения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Калининградской области, настоящим Уставом.

Таким образом, представительный орган муниципального образования наряду с решениями, устанавливающими правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимает решения по вопросам организации своей деятельности, что корреспондирует части 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ.

Как видно из приведенной нормы Устава муниципального образования все правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования - окружным Советом депутатов муниципального образования "Ладушкинский городской округ", обозначаются одним терминологическим определением - "решения".

Заявитель подвергает сомнению часть 5 статьи 20 Устава муниципального образования, в той части, которая предусматривает, что порядок принятия решений окружным Советом депутатов регулируется его Регламентом.

Согласно правовой позиции Уставного Суда Калининградской области, выраженной в постановлениях от 14 августа 2017 года N 7-П, от 4 апреля 2018 года N 5-П, регламент является муниципальным правовым актом, регулирующим порядок работы представительного органа муниципального образования, структуру, порядок формирования комиссий, процедурные вопросы голосования по принимаемым решениям, вопросы подготовки и рассмотрения проектов правовых актов, а также иные вопросы организации деятельности представительного органа муниципального образования, т.е. определяет процедурно-организационные вопросы деятельности представительного органа, является актом меньшей юридической силы по отношению к уставу муниципального образования.

Анализируя указанные выше положения федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Калининградской области и, исходя из правовых позиций Уставного Суда Калининградской области, Уставный Суд приходит к мнению, что Регламент муниципального образования не должен содержать нормативные положения, которые в силу прямого предписания федерального закона должны содержаться в уставе муниципального образования (пункт 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ).

Таким образом, окружной Совет депутатов, предусмотрев в части 5 статьи 20 Устава муниципального образования норму о том, что порядок принятия решений окружным Советом депутатов регулируется его Регламентом, вышел за пределы собственной компетенции, определенной федеральным законодательством.

Изложенное дает основание для вывода Уставного Суда о том, что часть 5 статьи 20 Устава муниципального образования в той части, согласно которой порядок принятия решений окружным Советом депутатов регулируется его Регламентом, противоречит требованиям пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, нарушает принцип законности в деятельности органов местного самоуправления и не соответствует пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать часть 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Ладушкинский городской округ" от 24 ноября 2016 года N 61 "О принятии Устава муниципального образования "Ладушкинский городской округ", в той части, согласно которой порядок принятия решений окружным Советом депутатов регулируется его Регламентом, не соответствующей пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области

N 2-П