Постановление Уставного Суда Калининградской области от 5 июля 2019 г. N 5-П по делу о толковании пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М. Сафонова, судей А.В. Кузнецова, В.М. Фролова, с участием заявителя - депутата Калининградской областной Думы шестого созыва Е.В. Семеновой, руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, пунктом 2 статьи 4, статьями 79, 80, 81, 82 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в судебном заседании дело о толковании пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса депутата Калининградской областной Думы шестого созыва Е.В. Семеновой о толковании пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Кузнецова, объяснение заявителя - депутата Калининградской областной Думы шестого созыва Е.В. Семеновой, выступления приглашенных в судебное заседание представителей Калининградской областной Думы - Д.А. Темницкой, Губернатора Калининградской области - А.А. Красовского, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 15 марта 2019 года поступило обращение в форме запроса депутата Калининградской областной Думы шестого созыва Е.В. Семеновой (далее - заявитель) о толковании пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что Правительство Калининградской области наделяет полномочиями по осуществлению соответствующих функций возглавляемые им органы исполнительной власти Калининградской области.

Заявитель указывает, что Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон N 159-ФЗ) определено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (абзац первый пункта 1 статьи 8).

Заявитель поясняет, что статьей 4 Закона Калининградской области от 3 июля 2007 года N 151 "О специализированном жилищном фонде Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области N 151) на Правительство Калининградской области возложена обязанность по принятию решения о приобретении жилого помещения в специализированный жилищный фонд Калининградской области, в том числе для предоставления по договорам найма детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а согласно статье 5 Закона Калининградской области N 151 специально уполномоченный орган государственной власти области в сфере имущественных отношений, Агентство по имуществу Калининградской области, осуществляет приобретение жилых помещений для формирования специализированного жилищного фонда Калининградской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в пределах средств, предусмотренных законом об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Законом Калининградской области от 4 декабря 2018 года N 229 "Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" Агентству предусмотрены денежные средства на приобретение жилых помещений указанной категории детей в размере 186719600 рублей, Правительство Калининградской области этими денежными средствами не вправе распоряжаться. При этом из содержания решений Центрального районного суда г. Калининграда следует, что Правительство Калининградской области выступает ответчиком в гражданских делах по исковым заявлениям граждан, относящихся к категории детей-сирот и лиц из их числа, о предоставлении жилых помещений, в то же время полномочия по приобретению жилых помещений для данной категории лиц до 1 января 2019 года исполняло Министерство социальной политики Калининградской области, а в настоящее время - Агентство по имуществу Калининградской области. Заявитель в обращении делает вывод, что предусмотрены одни и те же полномочия у двух органов исполнительной власти. Заявитель также указывает, что Федеральным законом N 159-ФЗ установлено понятие "предоставление жилого помещения", которое обобщает принятие решения о приобретении и непосредственное приобретение жилого помещения, полномочия по предоставлению жилых помещений осуществляются органом исполнительной власти субъекта.

По мнению заявителя, в соответствии с пунктом 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области, со статьей 1 Закона Калининградской области от 24 мая 1999 года N 129 "О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области N 129) полномочия по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и лицам из их числа должен осуществлять орган власти, наделенный соответствующим полномочием и финансированием. Таким органом является Агентство по имуществу Калининградской области.

В связи с этим заявитель считает, что обнаруживается неопределенность в понимании пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области в вопросе полномочия Правительства Калининградской области приобретать жилые помещения в специализированный жилищный фонд Калининградской области для последующего их предоставления по договорам найма детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при наличии специально уполномоченного органа исполнительной власти (Агентство по имуществу Калининградской области), который является главным распорядителем денежных средств, предусмотренных в областном бюджете на приобретение жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и руководствуясь своей правовой позицией и требованиями Уставного закона Калининградской "Об Уставном Суде Калининградской области", просит дать толкование пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области применительно к изложенной в обращении позиции.

В ходе судебного заседания заявитель Е.В. Семенова поддержала в полном объеме позицию, изложенную в обращении. Пояснила Уставному Суду, что обнаружившаяся неопределенность понимания положений пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области применительно с позиции, изложенной в обращении, выражается в том, что они не содержат прямого ответа на вопрос, вправе ли Правительство Калининградской области исполнять полномочия, которыми оно наделило возглавляемые им органы исполнительной власти Калининградской области.

Представитель Калининградской областной Думы Д.А. Темницкая в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном мнении Калининградской областной Думы, заключающуюся в том, что в обращении не приведены доводы, указывающие на наличие неопределенности в нормативном содержании положения Устава (Основного Закона) Калининградской области, подлежащего толкованию; заявитель фактически ставит вопрос не о толковании нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области, а о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельных положений Закона Калининградской области N 151 в ненадлежащей процедуре. Считает, что производство по настоящему делу подлежит прекращению.

Представитель Губернатора Калининградской области А.А. Красовский в судебном заседании изложил мнение Губернатора Калининградской области, из которого следует, что фактически перед Уставным Судом поставлен вопрос не о толковании Устава (Основного Закона) Калининградской области, а о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельных положений Закона Калининградской области N 151, и имеются основания для прекращения производства по данному делу. Кроме того, положения пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области находят свое раскрытие в иных законодательных актах Калининградской области и не содержат неопределенность. Также пояснил, что Правительство Калининградской области не вправе исполнять полномочия, которыми оно наделило другие органы исполнительной власти.

В соответствии с частью четвертой статьи 81 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", при толковании положений Устава (Основного Закона) Калининградской области Уставный Суд связан поставленным в обращении заявителя вопросом, однако не связан пределами изложенной в запросе конкретной правовой ситуации, побудившей заявителя к обращению, и его правовой аргументацией.

Таким образом, неопределенность положений пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области обнаруживается в том, подразумевает ли указанная норма право Правительства Калининградской области самостоятельно осуществлять полномочия, которыми оно в соответствии с действующим законодательством наделило возглавляемые им органы исполнительной власти Калининградской области.

2. При толковании положений Устава (Основного Закона) Калининградской области Уставный Суд исходит из принципов, получивших закрепление в Уставе (Основном Законе) Калининградской области; из недопустимости противоречия другим нормам Устава (Основного Закона) Калининградской области; из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью; из непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность органов и учреждений публичной власти (часть первая статьи 81 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области").

Толкование положений Устава (Основного Закона) Калининградской области Уставным Судом не может вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права. Толкованием Устава (Основного Закона) Калининградской области должна быть обеспечена максимальная защита прав граждан (части вторая, третья статьи 81 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области").

3. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

В систему органов государственной власти Калининградской области входят, в том числе высший исполнительный орган государственной власти Калининградской области - Правительство Калининградской области, иные исполнительные органы государственной власти Калининградской области в соответствии со структурой, определенной Губернатором Калининградской области (пункт 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Правительство Калининградской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Калининградской области (пункт 1 статьи 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Правительство Калининградской области является коллегиальным органом, возглавляющим систему органов исполнительной власти в Калининградской области (пункт 2 статьи 1 Уставного закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", далее - Уставный закон Калининградской области N 42).

Под системой исполнительных органов государственной власти Калининградской области понимается установленный настоящим Законом перечень видов исполнительных органов государственной власти Калининградской области. В систему исполнительных органов государственной власти Калининградской области входят: высший исполнительный орган государственной власти области - Правительство Калининградской области; министерства Калининградской области; службы Калининградской области; агентства Калининградской области (статья 1 Закона Калининградской области N 129).

Под структурой исполнительных органов государственной власти Калининградской области понимается перечень органов исполнительной власти области, утверждаемый указом Губернатора Калининградской области (абзац второй статьи 10 Закона Калининградской области N 129).

Структура исполнительных органов государственной власти Калининградской области определяется Губернатором Калининградской области по согласованию с Калининградской областной Думой (пункт 1 статьи 41 Устава (Основного Закона) Калининградской области, абзац первый статьи 10 Закона Калининградской области N 129).

Структура исполнительных органов государственной власти Калининградской области определена Указом Губернатора Калининградской области от 12 ноября 2015 года N 152 "О структуре исполнительных органов государственной власти Калининградской области".

3.1. Правительство Калининградской области формирует иные органы исполнительной власти Калининградской области, руководит работой органов исполнительной власти Калининградской области и контролирует их деятельность (подпункт 4 пункта 3 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области, пункт 1 статьи 17 Уставного закона Калининградской области N 42).

Органы исполнительной власти Калининградской области подчиняются Правительству Калининградской области и ответственны перед ним за выполнение порученных задач (пункт 2 статьи 17 Уставного закона Калининградской области N 42).

Правительство Калининградской области наделяет полномочиями по осуществлению соответствующих функций возглавляемые им органы исполнительной власти Калининградской области (пункт 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

К органам исполнительной власти Калининградской области, возглавляемым Правительством Калининградской области, относятся министерства Калининградской области, службы Калининградской области, агентства Калининградской области (пункт 2 статьи 41 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Правительство Калининградской области распределяет функции между органами исполнительной власти Калининградской области, утверждает положения об органах исполнительной власти Калининградской области (пункт 3 статьи 17 Уставного закона Калининградской области N 42).

В силу пункта 4 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Полномочия Правительства Калининградской области определяются федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Калининградской области, уставными законами Калининградской области и законами Калининградской области, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти (пункт 1 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Полномочия исполнительных органов государственной власти Калининградской области устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти области, утверждаемых Правительством Калининградской области (абзац второй статьи 9 Закона Калининградской области N 129, пункт 3 статьи 17 Уставного закона Калининградской области N 42).

Таким образом, органы исполнительной власти области наделяются полномочиями путем их закрепления в соответствующих нормативных правовых актах.

4. Правительство Калининградской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Калининградской области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии (пункт 1 статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ, пункт 2 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

На региональном уровне полномочия Правительства Калининградской области определяются Уставом (Основным Законом) Калининградской области, уставными законами Калининградской области, законами Калининградской области. Полномочия органов исполнительной власти Калининградской области применительно к виду органа (уполномоченный орган исполнительной власти в определенной сфере общественных отношений) определяются законами Калининградской области, применительно к конкретному органу исполнительной власти в соответствии с утвержденной структурой органов исполнительной власти (министерству, агентству, службе) - положением о соответствующем органе.

Возглавляя систему органов исполнительной власти области и формируя конкретные органы исполнительной власти, Правительство Калининградской области распределяет между ними функции и наделяет их теми полномочиями по осуществлению соответствующих функций, которые законами области в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплены за отраслевыми (уполномоченными в определенной сфере общественных отношений) органами исполнительной власти. Наделение полномочиями осуществляется путем утверждения в соответствии с законодательно установленной системой органов исполнительной власти Калининградской области и утвержденной указом Губернатора Калининградской области структурой органов исполнительной власти Калининградской области положений о соответствующих органах, содержащих перечень их полномочий.

Полномочия, которые действующим законодательством адресованы для исполнения непосредственно высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации, не могут нормативно закрепляться Правительством Калининградской области за иными органами исполнительной власти.

Устав (Основной Закон) Калининградской области, уставные законы Калининградской области, законы Калининградской области и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области подлежат обязательному исполнению на территории Калининградской области и подлежат государственной защите (пункт 3 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Одним из существенных признаков органа государственной власти является обладание им компетенцией (перечнем полномочий), которые определяются его целевым предназначением и должны осуществляться им самостоятельно.

Нормативное закрепление одних и тех же полномочий за разными органами исполнительной власти нарушает принцип правовой определенности.

С учетом вышеприведенных норм действующего законодательства соответствующие полномочия могут исполняться только тем органом государственной власти, за которым они нормативно закреплены, принадлежность полномочия может быть изменена только путем внесения изменений в закон и (или) иной нормативный правовой акт.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 68-71, 73-76, 79-82 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Из положений пункта 4 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области следует, что Правительство Калининградской области вправе наделять полномочиями по осуществлению соответствующих функций возглавляемые им органы исполнительной власти Калининградской области путем их нормативного закрепления в правовых актах. При этом Правительство Калининградской области не вправе самостоятельно осуществлять полномочия, которыми оно наделило возглавляемые им органы исполнительной власти Калининградской области.

2. Данное Уставным Судом Калининградской области толкование является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, должностных лиц и граждан.

3. Настоящее Постановление окончательно, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.