Решение Самарского областного суда от 1 ноября 2016 г. N 3а-641/2016 (ключевые темы: медицинская помощь - программа государственных гарантий - базовая программа ОМС - территориальная программа - федеральные программы)

Решение Самарского областного суда от 1 ноября 2016 г. N 3а-641/2016

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-641/2016 по административному исковому заявлению прокурора Самарской области о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Самарской области от 24.12.2015 г. N 880 "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год" (в редакции постановления Правительства Самарской области от 05.05.2016 г. N 218), установил:

Прокурор Самарской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений Постановления Правительства Самарской области от 24.12.2015 г. N 880 "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год" (в редакции Постановления Правительства Самарской области от 05.05.2016 г. N 218).

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой Самарской области была проверена законность вышеуказанного Постановления Правительства Самарской области. В ходе проверки установлено противоречие данного нормативного правового акта нормам действующего федерального законодательства.

Так, в силу положений статьи 5 Федерального закона N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в РФ" к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относится утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования и единых требований к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

Согласно статьи 6 названного Закона к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится в том числе утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 N 1382 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год.

В соответствии с Федеральной программой органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2016 год (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования), с учетом предусмотренных федеральной программой нормативов, а также вправе определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.

Анализируя вышеперечисленные положения федерального законодательства, прокурор указывает на то, что принимаемые органами государственной власти субъектов РФ территориальные программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи должны соответствовать положениям федеральной программы, при этом органы государственной власти вправе предусматривать лишь дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи гражданам.

Разделом 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 N 1382 установлены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования для целей формирования территориальных программ.

В нарушение действующего федерального законодательства территориальной программой, утвержденной оспариваемым постановлением (абзац 18 раздела 7) установлены средние подушевые нормативы финансирования Территориальной программы ОМС, отличающиеся в сторону уменьшения от нормативов, содержащихся в Федеральной программе.

Учитывая действующее законодательство, снижение субъектом РФ гарантированного объема бесплатной медицинской помощи недопустимо.

Следовательно, указанные положения территориальной программы нарушают права граждан, проживающих на территории Самарской области, на получение медицинской помощи в объеме, определенном в федеральной программе.

В судебном заседании представитель административного истца прокуратуры Самарской области И.Т.Ю. (по доверенности) заявленные требования поддержала в полном объеме по мотивам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Правительства Самарской области - Р.Д.А. (по доверенности) в судебном заседании требования прокурора не признал.

Представители заинтересованных лиц - Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области К.Н.В. (по доверенности) и Территориального фонда ОМС по Самарской области С.А.Б. (по доверенности) в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных прокурором требований, полагают, что правовых оснований для признания положений абзаца восемнадцатого раздела 7 Постановления Правительства Самарской области от 24.12.2015 г. N 880 "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год" (в редакции постановления Правительства Самарской области от 05.05.2016 г. N 218) не имеется. При этом пояснили, что отсутствие в нормах действующего законодательства Российской Федерации прямого запрета на установление в Территориальной программе более низких, чем в Федеральной программе, подушевых нормативов финансирования позволяет при формировании и экономическом обосновании Территориальной программы устанавливать как более высокие, так и более низкие показатели объемов медицинской помощи и финансовых затрат, исходя из размера бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию указанной программы, установленной законом субъекта Российской Федерации о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, а также особенностей состава населения, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанных на данных медицинской статистики, транспортной доступности медицинских организаций, сбалансированности объема медицинской помощи и его финансового обеспечения, в том числе уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Представитель заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области С.А.Н. (по доверенности) в судебном заседании требования прокурора Самарской области поддержал.

Заслушав доводы явившихся участников процесса, пояснения специалиста ФИО1, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что требования прокурора основаны на законе и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Положения ч. 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 21 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов организации оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи, проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относится разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования.

На основании п. 4 ст. 80 Федерального закона N 323-ФЗ программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи утверждается сроком на три года (на очередной финансовый год и на плановый период) Правительством Российской Федерации.

В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи устанавливаются, в том числе, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты (пункт 5 части 5 статьи 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ).

В силу статьи 81 названного Федерального закона в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

В рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в том числе, объем медицинской помощи в расчете на одного жителя, стоимость объема медицинской помощи с учетом условий ее оказания, подушевой норматив финансирования; территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи (части 2 и 3 статьи 81 этого же Федерального закона).

Согласно статье 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1); базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счет средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования (пункт 8).

Статьей 5 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ установлено, что к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования и единых требований к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

В соответствии со статьей 6 названного Федерального закона к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится организация обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, в том числе утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи (часть 2 статьи 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ).

В базовой программе обязательного медицинского страхования устанавливаются требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо, а также расчет коэффициента удорожания базовой программы обязательного медицинского страхования. Указанные в настоящей части нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи устанавливаются также по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения (часть 3 статьи 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 N 1382 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год.

Так, разделом VII Федеральной программы установлены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования.

Подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных разделом VI и настоящим разделом Программы, с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".

Средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), в 2016 году составляют за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) - 3488,6 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на 1 застрахованное лицо) - 8438,9 рубля.

Средние подушевые нормативы финансирования базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования сформированы без учета средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направляемых в виде иных межбюджетных трансфертов в федеральный бюджет на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, в соответствии с разделом II перечня видов высокотехнологичной медицинской помощи.

В соответствии с Федеральной программой органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, включая территориальные программы ОМС, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо. Указанные в настоящей части значения нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо устанавливаются также по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объема страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (статья 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ).

В соответствии с федеральными законами "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 N 1382 "О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год" в целях реализации на территории Самарской области государственной политики в области оказания гражданам бесплатной медицинской помощи Правительством Самарской области Постановлением от 05.05.2016 г. N 218 утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год.

В силу п. 9 ст. 3 Федерального Закона от 29.11.2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" Территориальная программа ОМС должна соответствовать единым требованиям базовой программы ОМС.

05.05.2016 г. Постановлением Правительства Самарской области в Постановление Правительства Самарской области от 24.12.2015 N 880 внесены изменения в Территориальную программу государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год.

В рамках внесенных изменений (абзац восемнадцатый раздела 7) произошло уменьшение средних нормативов финансирования Территориальной программы ОМС по сравнению с базовыми, установленными федеральной программой, с 8 438, 9 рублей до 8 378,6 рублей.

Установление нормативов объема медицинской помощи в меньшем размере, чем это предусмотрено федеральной программой, входит в противоречие с действующим законодательством, на которое указано выше и где органам исполнительной власти субъектов предоставлено право определять в территориальной программе лишь дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи, но не уменьшать гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, установленной на территории Российской Федерации базовой программой, которая определяет виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структуру тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на территории Российской Федерации бесплатно.

Доводы административного ответчика Правительства Самарской области и заинтересованных лиц - Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области, Территориального фонда ОМС по Самарской области о том, что при утверждении оспариваемой программы субъект Российской Федерации вправе корректировать нормативы с учетом уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона и транспортной доступности медицинских организаций, не могут свидетельствовать о законности занижения установленных территориальной программой нормативов, так как действующее федеральное законодательство не предоставляет органам государственной власти субъекта право занижать нормативы по сравнению с базовыми.

В федеральной программе на 2016 год четко прописано, что именно она определяет в том числе нормативы, о которых идет речь по настоящему делу, предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на всей территории Российской Федерации бесплатно, что указывает на то, что базовые нормативы гарантированы населению Российской Федерации на всей ее территории.

Ссылки административного ответчика и заинтересованных лиц на то, что основанием для уменьшения подушевого норматива финансирования Территориальной программы ОМС послужило указание Министерства здравоохранения Российской Федерации, подлежат отклонению, поскольку такое основание для уменьшения подушевого норматива финансирования законом не предусмотрено.

Доводы представителя заинтересованного лица Территориального фонда ОМС по Самарской области о том, что административным истцом пропущен срок исковой давности для обращения в суд с заявленным требованием несостоятельны, поскольку в силу ч. 6 ст. 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Учитывая, что оспариваемые прокурором положения территориальной программы в части установления подушевых нормативов финансирования Территориальной программы ОМС в меньшем объеме, чем предусмотрено федеральной программой, противоречат федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, и поэтому в соответствии со ст. 215 КАС РФ имеются основания для признания в этой части нормативного правового акта недействующим.

Пунктом 28 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, суд признает силу положения абзаца восемнадцатого раздела 7 постановления Правительства Самарской области от 24.12.2015 г. N 880 "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год" (в редакции постановления Правительства Самарской области от 05.05.2016 г. N 218) недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст. ст. 208-217 КАС РФ, суд решил:

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения абзаца восемнадцатого раздела 7 постановления Правительства Самарской области от 24.12.2015 г. N 880 "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год" (в редакции постановления Правительства Самарской области от 05.05.2016 г. N 218).

Обязать Правительство Самарской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о настоящем решении в газете "Волжская коммуна".

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного суда РФ через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 03.11.2016 г.