Решение Самарского областного суда от 17 января 2017 г. N 3А-24/2017 (ключевые темы: приносящая доход деятельность - источники финансирования - бюджетные учреждения - Самарская область - нормативный правовой акт)

Решение Самарского областного суда от 17 января 2017 г. N 3А-24/2017

Рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3А-24/2017 по административному исковому заявлению Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующими в части Порядка ликвидации неиспользуемых скотомогильников на территории Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 19.08.2014 г. N 499, установил:

Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2.1. Порядка ликвидации неиспользуемых скотомогильников на территории Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 19.08.2014 г. N 499 в части определяющей, что "Источником финансирования указанных расходов будут являться средства бюджетных учреждений от приносящей доход деятельности" со дня его принятия.

В обоснование заявления указал, что постановлением Правительства Самарской области 19.08.2014 г. N 499 утвержден Порядок ликвидации неиспользуемых скотомогильников на территории Самарской области.

Указанный нормативный правовой акт опубликован в средствах массовой информации - в газете "Волжская коммуна" от 21.08.2014 N 219.

В соответствии с п. 2.1 Порядка организация проведения на территории Самарской области мероприятий по ликвидации неиспользуемых скотомогильников осуществляется департаментом ветеринарии Самарской области и государственными бюджетными учреждениями ветеринарии, подведомственными Департаменту. Источником финансирования указанных расходов будут являться средства бюджетных учреждений от приносящей доход деятельности.

На территории Самарской области действует 3 ГБУ Самарской области, подведомственных Департаменту: ГБУ СО "Самарская областная ветеринарная лаборатория", ГБУ СО "Самарское ветеринарное объединение", ГБУ СО "Новокуйбышевская городская станция по борьбе с болезнями животных".

Полагает, что определение выше указанного порядка противоречит положениям ст. 26.2 и 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 123.21 ГК РФ, поскольку расходные обязательства субъекта РФ возложены на бюджетное учреждение, без получения какого-либо согласия данных юридических лиц.

Просил требования удовлетворить.

В ходе судебного разбирательства требования административного искового заявления уточнены в части момента, с которого прокурор просит признать нормативно-правовой акт не действительным в оспариваемой части - указав, что просит признать его таковым с момента вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании представитель административного истца Шевчук О.Л., действующая на основании доверенности от ДД.ММ.ГГ., уточненные требования поддержала в полном объеме, просит их удовлетворить, поскольку порядок финансирования мероприятий по ликвидации скотомогильников на территории Самарской области в части определения порядка финансирования указанных мероприятий противоречит федеральному законодательству.

Представитель Правительства Самарской области Рузанов Д.А., действующий на основании доверенности от ДД.ММ.ГГ., полагает требования необоснованными, на основании доводов, изложенных в письменных возражениях, дополнив, что указанный порядок финансирования мероприятий существует и на федеральном уровне, возможность финансирования мероприятий за счет внебюджетных средств не запрещена законом.

Представитель Департамента ветеринарии Самарской области Нагорнов И.О., действующий на основании доверенности от ДД.ММ.ГГ., возражает против удовлетворения требований, поскольку в настоящее время данные мероприятия успешно реализуются, разработан план их осуществления до 2018 года. Бюджетные учреждения не возражают против такого порядка финансирования мероприятий.

Представитель ГБУ "Самарское ветеринарное объединение" в судебное заседание не явилась. Извещалась надлежащим образом, причин неявки суду не сообщила. Ранее в судебном заседании поддержала позицию Правительства Самарского области и Департамента ветеринарии Самарской области.

Суд полагает возможным рассматривать дело в отсутствие неявившегося представителя заинтересованного лица.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, полагает, что требования административного истца подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с положениями части 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Положения части 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Постановлением Правительства Самарской области 19.08.2014 г. N 499 утвержден Порядок ликвидации неиспользуемых скотомогильников на территории Самарской области.

Указанный нормативный правовой акт опубликован в средствах массовой информации - в газете "Волжская коммуна" от 21.08.2014 N 219.

Нормативно-правовой акт не оспаривается по порядку его принятия и опубликования.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации, законы и другие нормативные правовые акты, принимаемые на территории субъекта Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, действующим на территории Российской Федерации, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Согласно ст. 26.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Закон N 184-ФЗ) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В соответствии с п. 49 ч. 2 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Представителем административного ответчика не оспаривается, что деятельность по ликвидации скотомогильников на территории Самарской области является расходным обязательством субъекта РФ.

Вместе с тем, суд не может согласиться с возражениями административного ответчика о том, что порядок финансирования данных мероприятий не исключает их финансирование в полном объеме за счет доходов, полученных бюджетными учреждениями Самарской области от приносящей доход деятельности.

Согласно пункту 2.1. Порядка организация проведения на территории Самарской области мероприятий по ликвидации неиспользуемых скотомогильников осуществляется департаментом ветеринарии Самарской области и государственными бюджетными учреждениями ветеринарии, подведомственными Департаменту. Источником финансирования указанных расходов будут являться средства бюджетных учреждений от приносящей доход деятельности.

Судом установлено, что на территории Самарской области действует 3 ГБУ Самарской области, подведомственных Департаменту: ГБУ СО "Самарская областная ветеринарная лаборатория", ГБУ СО "Самарское ветеринарное объединение", ГБУ СО "Новокуйбышевская городская станция по борьбе с болезнями животных". Основная деятельность осуществляется ГБУ Самарской области "Самарское ветеринарное объединение" и за счет денежных средств, полученных данным учреждением от иной приносящей доход деятельности.

Из Устава ГБУ "Самарское ветеринарное объединение" следует, что учредителем данного учреждения и собственником является Самарская область.

Функции и полномочия учредителя в отношении деятельности учреждения осуществляются департаментов ветеринарии Самарской области.

В силу пункта 1.5. Устава учреждение является юридическим лицом, создается и регистрируется в соответствии с действующим законодательством.

Согласно пункту 1.9 учреждение самостоятельно в осуществлении ветеринарной деятельности, подборе и расстановке кадровой, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

На федеральном уровне порядок создания и деятельности бюджетных учреждений урегулирован положениями гражданского законодательства.

Так, согласно статье 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно части 3 статьи 123.22 ГК РФ государственные и муниципальные учреждения не отвечают по обязательствам собственников своего имущества.

В силу части 3 статьи 298 ГК РФ средства, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Анализ вышеприведенных положений федерального закона определяет, что Правительство Самарской области не имеет полномочий по распоряжению доходом бюджетных учреждений от их приносящей доход деятельности.

Суд полагает необоснованными доводы представителя Правительства Самарской области о том, что вышеуказанное учреждение создано, в том числе для решения вопросов о ликвидации скотомогильников на территории Самарской области, поскольку согласно пунктам 2.3 и 2.4 Устава учреждения, оно выполняет государственные задания по основным видам деятельности учреждения, которые осуществляются за счет бюджетных ассигнований.

Ликвидация скотомогильников не входит в уставную деятельность учреждения и не финансируется за счет бюджетных ассигнований.

Суд полагает, что нормативно-правовой акт в оспариваемой части - определяющей порядок финансирования расходных обязательств Самарской области является недействующим, поскольку фактически на уровне субъекта данные расходы не осуществляются. Имеется неопределенность в порядке их исполнения при отсутствии денежных средств у бюджетных учреждений.

Суд полагает необоснованными доводы административного ответчика о том, что бюджетное законодательство не запрещает привлечение для указанных целей и внебюджетных средств, поскольку в рамках оспариваемого нормативно-правового акта порядок финансирования обязательств по ликвидации скотомогильников на территории Самарской области носит безальтернативный характер.

Ссылки на то, что учреждения не возражают против направления части доходов от приносящей доход деятельности на финансирования выше указанных мероприятий, не свидетельствуют о соответствии оспариваемого нормативно-правового акта в данной части требованиям законодательства.

Данные выводы также соответствуют и разъяснениям, данным в Письме Минфина России от 22.10.2013 N 12-08-06/44036 "О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ", поскольку указано, что доходы, полученные бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности (в том числе от оказания как основных, так и неосновных платных услуг), согласно пунктам 2, 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации поступают в самостоятельное распоряжение этих учреждений. Данные доходы расходуются в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Правовые основания для установления правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом порядка расходования таких средств отсутствуют (п. 8).

Суд принимает во внимание, что оспариваемые положения нормативно-правового акта исполнялись, в связи с чем он подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

При таких обстоятельствах, требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, с возложением на административного ответчика в соответствии с положениями части 4 статьи 215 КАС РФ обязанности по опубликованию информации о принятом судебном решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в официальном печатном издании Правительства Самарской области.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск удовлетворить.

Признать недействующим пункт 2.1. Порядка ликвидации неиспользуемых скотомогильников на территории Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 19.08.2014 г. N 499 в части определяющей, что "Источником финансирования указанных расходов будут являться средства бюджетных учреждений от приносящей доход деятельности" со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Правительство Самарской области опубликовать информацию о принятом судебном решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Правительства Самарской области.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда РФ в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 20.01.2017 года.