Апелляционное определение Самарского областного суда от 11 августа 2017 г. N 33а-10256/2017 (ключевые темы: прилегающая территория - правила благоустройства - многоквартирный дом - нежилые помещения - внутригородской район)

Апелляционное определение Самарского областного суда от 11 августа 2017 г. N 33а-10256/2017

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Администрации г.о. Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 06 июня 2017 года, которым постановлено:

"Административное исковое заявление удовлетворить частично.

Признать не действующим со дня вступления решения в законную силу подпункт 5 пункта 8 главы 3 Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара, утвержденных постановлением Главы г.о. Самара от 10.06.2008 г. N 404, в части слов " (за исключением нежилых помещений в многоквартирных домах)" и слов "по периметру от жилого дома шириной не более 50 метров. Площадь закрепляемой территории не должна превышать общей площади помещений жилого дома. При наличии в этой зоне дороги, за исключением внутриквартальных проездов, - до проезжей части дороги".

В удовлетворении исковых требований о признании не действующими абзаца 34 пункта 2 главы 2, абзаца 86 пункта 2 главы 2 в части слов "внесенная в технический паспорт жилого дома (здания, строения, сооружения) и (или)...", "внутриквартальные проезды и тротуары", "озелененные территории", "площадки для хозяйственных целей", "другие территории, связанные с содержанием и эксплуатацией жилого дома (здания, строения, сооружения)", абзаца 1 пункта 3 главы 3 в части слов "и прилегающих территорий", абзаца 1 пункта 8 главы 3 в части слов "прилегающей", подпунктов 1 и 11 пункта 11 главы 3, пункта 40 главы 4 в части слов "подлежащая уборке собственниками многоквартирного дома самостоятельно или по договору с организацией, осуществляющей содержание жилищного фонда городского округа Самара", пунктов 56 и 64 главы 5.1 Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара, утвержденных постановлением Главы г.о. Самара от 10.06.2008 г. N 404, отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете "Самарская газета" и на официальном сайте Администрации городского округа Самара в подразделе "Официальное опубликование" (http://samadm.ru/docs/official-publication) в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу".

Заслушав доклад по делу судьи Самарского областного суда Л.М.А., судебная коллегия установила:

ЖСК N 284 обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта Главы г.о. Самара и Администрации г.о. Самара.

Уточнив в ходе рассмотрения дела свои требования, административный истец просил суд признать недействующими с даты вступления судебного решения в законную силу положения абзаца 34 п. 2 гл. 2, абзац 86 п. 2 гл. 2 в части слов "внесенная в технический паспорт жилого дома (здания, строения, сооружения) и (или)...", "внутриквартальные проезды и тротуары", "озелененные территории"; "площадки для хозяйственных целей", "другие территории, связанные с содержанием и эксплуатацией жилого дома (здания, строения, сооружения)", абзац 1 п. 3 гл. 3 в части слов "и прилегающих территорий", абзац 1 п. 8 гл. 3 в части слов "прилегающей", пп. 5 п. 8 гл. 3, пп. 1 и 11 п. 11 гл. 3, п. 40 гл. 4 в части слов "подлежащая уборке собственниками многоквартирного дома самостоятельно или по договору с организацией, осуществляющей содержание жилищного фонда городского округа Самара", п. 56 и 64 гл. 5.1 Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара, утвержденных постановлением Главы г.о. Самара от 10.06.2008 г. N 404.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе Администрация г.о. Самара ставит вопрос об отмене решения суда в части признания недействующим подпункта 5 пункта 8 главы 3 Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара, утвержденных постановлением Главы г.о. Самара от 10.06.2008 г. N 404, в части слов " (за исключением нежилых помещений в многоквартирных домах)" и слов "по периметру от жилого дома шириной не более 50 метров. Площадь закрепляемой территории не должна превышать общей площади помещений жилого дома. При наличии в этой зоне дороги, за исключением внутриквартальных проездов, - до проезжей части дороги". Просят принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении требований административного истца отказать в полном объеме.

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика Администрации Железнодорожного внутригородского района г.о. Самара по доверенности В.А.Х. доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель административного истца по доверенности К.И.В. доводы апелляционной жалобы не поддержал, пояснил, что с решением суда в части не согласны, но апелляционную жалобу не подавали.

Иные лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав явившихся лиц, прокурора, проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии с п. 1 ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Постановлением Главы г.о. Самара от 10.06.2008 г. N 404 утверждены Правила благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара. Первоначальный текст документа, носившего тогда наименование "Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории г.о. Самара", опубликован в "Самарской газете" от 14.06.2008 г. N 104 (3897).

Из материалов дела следует, что истец управляет частью многоквартирного дома N по <адрес>

В 2015 году Администрацией Железнодорожного района г.о. Самара в адрес истца направлялась оферта о заключении соглашения о содержании территории, прилегающей к дому N а по <адрес>

21.12.2015 года административным истцом заявлен отказ от подписания проекта Соглашения N 67 по санитарному содержанию прилегающей территории, организации вывоза мусора, содержанию и уходу за земельными насаждениями на прилегающей территории.

25.12.2015 года Администрация Железнодорожного района г.о. Самара направила в адрес председателя Правления ЖСК N 284 сообщение, которым потребовала подписать соглашение в предложенной ему редакции в десятидневный срок, ссылаясь в обоснование своей позиции на положения Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара. При этом орган местного самоуправления отказался обсуждать условия соглашения.

Из материалов дела следует, что 17.02.2016 г. и 18.01.2017 г. административный истец привлекался к административной ответственности за нарушение предписаний Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара, связанных с очисткой территорий от снега и наледи.

При рассмотрении настоящего иска постановлением Администрации г.о. Самара от 25.05.2017 г. N 411 внесены изменения в оспариваемый нормативный акт.

На основании части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Судом установлено, что при принятии оспариваемого нормативного акта не допущено нарушений порядка его принятия, а также правил опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов. Административный истец на наличие таких нарушений также не ссылался.

Административным истцом оспариваются отдельные положения Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара, на основании которых, по мнению органов местного самоуправления, на него может быть возложена обязанность по содержанию, в т.ч. уборке, территории, которая не принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в управляемом им многоквартирном доме.

На основании пп. 25 п. 1 ст. 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в редакции, введенной в действие с 01.01.2012 года) к вопросам местного значения городского округа относится, утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа.

Таким образом, с 01.01.2012 года законодатель предусмотрел возможность разработки и установления на муниципальным уровне такого механизма организации благоустройства на территории городского округа, который сопряжен с возложением на граждан и юридических лиц обязанности участвовать в той или иной форме в содержании не находящихся в их владении или пользовании земельных участков.

Оспариваемыми Правилами определены общие требования к содержанию объектов внешнего благоустройства городских территорий. В соответствии с п. 4, 5, 6, 8, 10, 11 раздела 2 названных Правил, в целях закрепления территории г.о. Самара для содержания и благоустройства между органами местного самоуправления и физическими, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями заключается соглашение о содержании прилегающей территории. Неотъемлемой частью соглашения является план-схема, содержащая сведения о границах прилегающей территории, закрепленной для содержания и благоустройства. Граница прилегающей территории устанавливается на основании сформированных территориальными органами Администрации г.о. Самара и согласованных физическими, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями планов-схем. Благоустройство территорий, не закрепленных за юридическими, физическими лицами и индивидуальными предпринимателями, неиспользуемых и не осваиваемых длительное время, осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, разработав и утвердив оспариваемые Правила, муниципальное образование "Городской округ Самара" реализовало, в том числе, предоставленное ему законодателем право привлечения граждан и юридических лиц к участию в благоустройстве территорий городского округа. Установленный муниципальным правовым актом механизм такого привлечения носит договорный характер, как следствие, у граждан и юридических лиц обязанности по содержанию не принадлежащей им территории возникают на основании соглашений, заключаемых ими с администрациями районов. Добровольность заключения этих соглашений прямо подчеркнута в действующей редакции Правил. Исключение составляет т.н. "придомовая территория", обязанность по содержанию которой возлагается на собственников помещений в многоквартирном доме независимо от заключения соглашения о содержании.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии со ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Удовлетворяя частично требования административного истца, суд первой инстанции согласился с доводами заявителя относительно пп. 5 п. 8 гл. 3 оспариваемых Правил, о наличии противоречий между отдельными положениями данного подпункта и нормами жилищного законодательства.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводами суда первой инстанции, исходя из следующего.

Действующая формулировка пп. 5 п. 8 гл. 3 оспариваемых Правил такова:

"для многоквартирных жилых домов (за исключением нежилых помещений в многоквартирных домах) - содержанию и уборке подлежит участок, предназначенный для обслуживания, эксплуатации и благоустройства многоквартирного дома, по периметру от жилого дома шириной не более 50 метров. Площадь закрепляемой территории не должна превышать общей площади помещений жилого дома. При наличии в этой зоне дороги, за исключением внутриквартальных проездов, - до проезжей части дороги. При перекрытии зон двух обозначенных объектов граница содержания и уборки территории определяется пропорционально общей площади помещений жилого дома".

Судом обоснованно указано, что исключение нежилых помещений из рассмотрения при определении прилегающей территории противоречит существу отношений, связанных с использованием дома и относящегося к нему земельного участка.

Жилищное и земельное законодательство рассматривают земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом и иные относящиеся к нему объекты, как единое целое, не выделяя часть земельного участка, относящуюся к нежилым помещениям или используемую владельцами нежилых помещений.

Установление особых правил определения границ прилегающей территории для собственников нежилых помещений дома не только нарушает единый правовой статус собственников помещений, но и влечет возложение дополнительных обязанностей, как на собственников нежилых помещений, так и на лицо, осуществляющее управление домом. На собственников нежилых помещений будет возложено двойное бремя содержания (в рамках общих для всех собственников платежей и в отдельном, особом порядке), либо лицо, осуществляющее управление домом, должно будет возвращать собственникам нежилых помещений часть их платежей, соответствующую расходам на содержание прилегающей территории.

Также судом сделан вывод, что, сформулированные в оспариваемом пункте правила определения границ прилегающей территории в части противоречат нормам федерального законодательства, указав, что ограничение прилегающей территории расстоянием в 50 м от стены дома по всему его периметру не основано на законе и не соответствует положениям пп. 4 п. 1 ст. 36 ЖК РФ.

Судебная коллегия с таким выводом соглашается, поскольку, в зависимости от типа застройки земельный участок, занимаемый домом, может иметь как небольшую, так и значительную площадь, а элементы благоустройства и озеленения дома, служебные строения могут отстоять от стены дома на расстояние и более 50 метров.

Такое ограничение прилегающей территории пятидесятиметровой полосой от стен дома может привести к тому, что в отношении части территории, функционально связанной с домом, земельный участок под которым не был сформирован, соглашение не будет заключено ввиду прямого запрета, содержащегося в Правилах благоустройства.

По таким же причинам положение о том, что площадь прилегающей территории не должна превышать общей площади помещений дома правильно судом признано несоответствующим закону.

Данное положение не имеет никакого обоснования ни в законодательстве, ни в градостроительных (технических) нормах и вступает в противоречие с положениями ст. 36 ЖК РФ, ст. 16 ФЗ "О введении в действие ЖК РФ", ст. 39.20 ЗК РФ в ситуации, когда площадь земельного участка, функционально связанного с домом, превышает площадь помещений в этом доме.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к верному выводу о несоответствии закону положения оспариваемых Правил о том, что граница прилегающей территории, смежная с дорогой, за исключением внутриквартальных проездов, должна устанавливаться по краю проезжей части дороги, оставляя тем самым в составе прилегающей территории тротуар при его наличии.

Согласно Постановлению Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 "О правилах дорожного движения" "Дорога" - это обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. При этом дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

В силу определения тротуара, данного п. 1.2. ПДД РФ им является элемент дороги, предназначенный для движения пешеходов и примыкающий к проезжей части или отделенный от нее газоном.

Пунктом 5 статьи 3 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что элементы обустройства автомобильных дорог - сооружения, к которым относятся, в том числе тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса.

На основании п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 23.10.1993 г. N 1090, должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

В соответствии с п. 9 ст. 6 ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Также в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Согласно ст. 7 Устава г.о. Самара, к вопросам местного значения г.о. Самара относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности г.о. Самара. К вопросам местного значения г.о. Самара относится также дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах г.о. Самара, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.

Из системного толкования указанных норм следует, что содержание тротуара дороги общего пользования является составляющим элементом дорожной деятельности и должно осуществляться собственником дороги, а не собственником расположенного рядом с дорогой здания, а рассматриваемое положение Правил, предписывающее при заключении соглашения о содержании прилегающей территории относить к таковой, помимо прочего, тротуары дорог общего пользования, смежных с прилегающей территорией, прямо противоречит нормам действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, судом обоснованно удовлетворены требования административного истца в части признания не действующим подпункт 5 пункта 8 главы 3 Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов г.о. Самара, утвержденных постановлением Главы г.о. Самара от 10.06.2008 г. N 404, в части слов " (за исключением нежилых помещений в многоквартирных домах)" и слов "по периметру от жилого дома шириной не более 50 метров. Площадь закрепляемой территории не должна превышать общей площади помещений жилого дома. При наличии в этой зоне дороги, за исключением внутриквартальных проездов, - до проезжей части дороги".

В остальной части требования административного истца обоснованно оставлены без удовлетворения.

Судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка оспариваемому нормативному акту.

Решение суда в остальной части не обжалуется.

Доводы апелляционной жалобы о том, что тротуар по своему функциональному назначению в ряде случаев выступает в качестве подходов к подъездам многоквартирных домов, в связи с чем, обязанность по их содержанию возложена на собственников помещений многоквартирного дома, отклоняются судебной коллегией, поскольку эти выводы основаны на неправильном толковании норм материального права и не могут повлиять на содержание постановленного судом решения

Принимая во внимание то обстоятельство, что выводы суда первой инстанции сделаны с правильным применением норм материального права, на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного решения.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда законно и обоснованно, принято в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, его положения, противоречащие федеральному законодательству, следует признать недействующими со дня вступления решения в законную силу.

Сообщение о принятии настоящего решения с изложением его резолютивной части, в соответствии пп. 2 п. 4 ст. 215 КАС РФ, полежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован нормативный правовой акт, т.е. в газете "Самарская газета".

Кроме того, учитывая, что в соответствии с п. 5 ст. 41 действующей редакции Устава г.о. Самара официальное опубликование муниципальных правовых актов Администрации г.о. Самара осуществляется также на официальном сайте Администрации городского округа Самара в подразделе "Официальное опубликование" (http://samadm.ru/docs/official-publication) и изменения, создавшие ту редакцию правового акта, которая являлась предметом судебной проверки, были официально опубликованы именно на этом сайте, судебная коллегия полагает, что сообщение должно быть опубликовано и на указанном сайте.

На основании изложенного, и руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия определила:

Решение Ленинского районного суда г. Самары от 06 июня 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.