Решение Самарского областного суда от 18 апреля 2018 г. N 3а-365/2018 (ключевые темы: ставки арендной платы - товарный рынок - земельный участок - государственное имущество - муниципальная собственность)

Решение Самарского областного суда от 18 апреля 2018 г. N 3а-365/2018

Самарский областной суд рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-365/2018 по административному исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области о признании недействующим в части решения Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области от 24.12.2008 года N 576 "Об утверждении коэффициентов, применяемых при определении размера арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории муниципального района Алексеевский Самарской области" в редакции решения от 30.11.2016 года N 102, установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарский области обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения требований, просит признать не соответствующими законодательству и недействующими с указанной судом даты пункты 10, 11, 14, 25.1-25.2, 30.1-30.4, 32, 39.1-39.3 Приложения N 1 к решению Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области от 24.12.2008 г. N 576 в редакции решения от 30.11.2016 г. N 102, устанавливающих различные коэффициенты вида использования земельных участков в зависимости от вида торгового помещения, площади земельного участка и использования/неиспользования земельного участка по назначению.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что по результатам проверки, проведенной по заявлению Самарского филиала макрорегионального филиала "Волга" публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" установлено, что применяемые при расчете размера арендной платы коэффициенты поставлены в зависимость от вида торгового объекта, площади земельного участка, а также использования/неиспользования земельного участка по назначению.

Применение при расчете размера арендной платы указанных коэффициентов, по мнению административного истца, ставит в неравные условия лиц, осуществляющих экономическую деятельность на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Данные коэффициенты ставят хозяйствующих субъектов в неравное положение, поскольку устанавливают неравные условия доступа на товарный рынок.

Для осуществления хозяйственной деятельности на товарных рынках связи, торговли, а также сельского хозяйства с использованием земельных участков, расположенных на территории муниципального района Алексеевский Самарской области, государственная собственность на которые не разграничена, необходимо заключить договор аренды указанного земельного участка. В этой связи, различные коэффициенты использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности), а также различные коэффициенты внутри одного вида разрешенного использования создают дискриминационные условия, в виде установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предназначенные для использования под однотипные цели, что влечет или может повлечь за собой ограничение/устранение конкуренции.

Самарским УФАС России в адрес Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области был направлен запрос информации по вопросу наличия/отсутствия экономического обоснования при принятии Решения. Однако, указанное экономическое обоснование представлено не было. Полагают, что органы местного самоуправления, определяя размер арендной платы за земли, государственная собственность на которые не разграничена, не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными законами обязанности и обременения, ограничивающие конституционные права и свободы субъектов предпринимательской деятельности.

В судебном заседании представители административного истца Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области С.М.И. и Е.С.Н., действующие на основании доверенностей, заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в административном иске.

Представители административного ответчика - Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области, заинтересованных лиц - администрации муниципального района Алексеевский Самарской области и Муниципального казенного учреждения "Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального района Алексеевский Самарской области" после объявленного перерыва в судебное заседание не явились.

От Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области поступило письменное ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие, в котором указано, что заявленные требования полностью признают.

Выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Г.Е.С., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 5.1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган вправе обращаться в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что решением Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области от 24.12.2008 г. N 576 "Об утверждении коэффициентов, применяемых при определении размера арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории муниципального района Алексеевский Самарской области" в редакции решения Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области от 30.11.2016 г. N 102, утверждены коэффициенты вида использования земельных участков (Кв), применяемые при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории муниципального района Алексеевский Самарской области (приложение N 1).

Нормативный правовой акт в оспариваемой редакции официально опубликован в печатном издании Информационный Вестник муниципального района Алексеевский Самарской области N 17 (142) от 01.12.2016 года, вступил в силу по истечение 10 дней с момента его официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2017 года.

Приложением N 1 "Коэффициент вида использования земельных участков, расположенных на территории муниципального района Алексеевский Самарской области (Кв)" к вышеуказанному решению Собрания представителей муниципального района Алексеевский установлены коэффициенты вида использования земельных участков.

В соответствии с частью 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

На основании части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Оспаривая указанный выше нормативный правовой акт в части, Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарской области указало на противоречие положений данного нормативного правового акта части 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российско Федерации, статье 15 Закона "О защите конкуренции", а также основным принципам определения арендной платы, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582.

В силу пунктов 1, 3 статьи 39.7, пунктов 1, 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. При этом размер арендной платы определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам и организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и /или/ осуществлять действия /бездействие/, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и /или/ осуществления таких действий /бездействия/.

Под конкуренцией в соответствии с вышеупомянутым законом понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции, предусмотренными пунктом 17 статьи 4 Закона "О защите конкуренции", являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Под товаром понимается объект гражданских прав / в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу/, предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; под товарным рынком понимается сфера обращения товара / в том числе товара иностранного производства, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров/, в границах которой /в том числе географических/ исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Для осуществления хозяйственной деятельности на товарных рынках по оказанию услуг торговли, ведения сельскохозяйственного производства, размещения объектов связи с использованием земельных участков, расположенных на территории муниципального района Алексеевский Самарской области, государственная собственность на которые не разграничена, хозяйствующими субъектами заключаются договоры аренды земельных участков.

Пунктами 10, 11 и 14 Приложения N 1 к Решению Собрания представителей N 576 в редакции решения от 30.11.2016 г. N 102 установлены коэффициенты вида использования (Кв), применяемые при определении размера арендной платы в отношении земельных участков под объектами торговли: рынки, ярмарки, магазины, аптеки, киоски и др.

Пунктами 25.1 и 25.2 Приложения N 1 установлены коэффициенты, применяемые при определении размера арендной платы в отношении земельных участков под радиоцентрами, телецентрами, радиостанциями и другими организациями связи, если территория не занятая строениями имеет площадь до 20, 0 кв. м и свыше 20,0 кв. м.

Пунктами 30.1, 30.2, 30.3, 30.4 установлены коэффициенты, применяемые при определении размера арендной платы в отношении земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства, которые используются по назначению, не используются по назначению от 1 года до 3 лет, не используются по назначению более 3 лет, используются не по назначению.

Пунктом 32 установлены коэффициенты, применяемые при определении размера арендной платы в отношении земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства, занятые поверхностными водными объектами (прудами, заводненными карьерами и т.д.), полосами отвода водоемов, другими водными объектами.

Пунктами 39.1, 39.2, 39.3 установлены коэффициенты, применяемые при определении размера арендной платы в отношении земельных участков в черте населенных пунктов под зданиями, строениями, сооружениями, предназначенными для хранения и первичной обработки сельскохозяйственной продукции, если их территория не занятая строениями, используется по назначению, используется не по назначению, не используется.

Таким образом, применяемый при расчете арендной платы коэффициент поставлен в зависимость от вида торгового помещения, площади земельного участка и использования/неиспользования земельного участка по назначению.

Для земельных участков под рынками, ярмарками оспариваемым Решением Собрания представителей установлен коэффициент 0,4 (п. 10), для земельных участков под аптеками, магазинами, торговыми центрами и другими объектами торговли, кроме мелкорозничной установлен коэффициент 2, 426 (п. 11), для земельных участков под объектами мелкорозничной торговли (торговые киоски, временные торговые павильоны) установлен коэффициент 4,1 (п. 14).

Для земельных участков под объекты связи, если их территория не занятая строениями имеет площадь до 20 кв. м включительно, установлен коэффициент 30,0 (п. 25.1), в то время как для участков площадью свыше 20 кв. м. коэффициент составляет - 1,505 (п. 25.2).

В отношении земельных участков под сельскохозяйственное производство, используемых по назначению коэффициент установлен 0,005 (п. 30.1), не используемых по назначению от 1 года до 3 лет - 0,0075 (п. 30.2), не используемых по назначению более 3 лет - 0,01 (п. 30.3), используемых не по назначению - 8,5 (п. 30.4).

Коэффициент арендной платы в отношении земельных участков для сельскохозяйственного производства, занятых водными объектами также поставлен в зависимость от арендуемой площади: для земельных участков площадью до 10 га - 0, 186; площадью от 10 до 20 га - 0,13; площадью от 20 га и больше - 0, 091 (п. 32).

Для земельных участков под зданиями, сооружениями, предназначенными для хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, если их территория, не занятая строениями, используется по назначению, коэффициент составляет - 0,006 (п. 39.1), используется не по назначению - 0, 008 (п. 39.2), не используется - 0,01 (п. 39.3).

При этом, коэффициент вида использования земельного участка влияет на размер арендной платы земельных участков, поскольку он предусмотрен формулой расчета размера арендной платы.

Из пунктов 25.1, 25.2, 30.1-30.4, 32, 39.1-39.3 следует, что коэффициенты дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от его размера (площади) или от использования/неиспользования земельного участка по назначению. В результате их применения могут создаваться дискриминационные условия предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, которые выражаются в установлении различной платы за аренду земли внутри одного вида ее функционального использования для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, что противоречит Закону "О защите конкуренции" и принципу запрета необоснованных предпочтений, предполагающему, что порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

В случаях, предусмотренных пунктами 10, 11 и 14 всеми хозяйствующими субъектами осуществляется один вид использования земельного участка (для осуществления торговли). Утверждение коэффициентов, используемых для определения размера арендной платы за земельные участки, в зависимости от вида торгового помещения, используемого для осуществления такой деятельности ставит хозяйствующие субъекты, осуществляющие одинаковый вид деятельности, заведомо в неравные условия.

Данное обстоятельство создает преимущества одним хозяйствующим субъектам, осуществляющим хозяйственную деятельность через определенный вид объектов, перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность, но через другие виды объектов, расположенных на земельном участке, что может повлечь за собой ограничение конкуренции.

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

К Основным принципам определения арендной платы при аренде государственных участков отнесены, в том числе, принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары /работы, услуги/ организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке, и принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 11 мая 2004 года N 209-О выражена правовая позиция в отношении земельного налога, имеющего схожую правовую природу с арендной платой в силу положений статьи 65 ЗК РФ, где указано, что плата за землю определяется не произвольно, а на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка. Нельзя считать допустимым такое положение вещей, когда дифференцированные ставки земельного налога могут устанавливаться органами местного самоуправления и государственной власти фактически произвольно.

Из анализа приведенных норм и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что размер арендной платы должен быть дифференцирован исключительно по критериям, влияющим на доходность земельного участка, в том числе должно учитываться государственное регулирование тарифов на товары /работы, услуги/ организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на арендуемом земельном участке. При этом порядок расчета арендной платы за земельные участки, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

В обоснование возражений на заявленные требования Собранием представителей муниципального района Алексеевский Самарской области представлены Проект финансово-экономического обоснования и собственно финансово-экономическое обоснование установления оспариваемых коэффициентов вида использования земельных участков. Согласно представленным материалам, экономическое обоснование коэффициента Кв, применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, одобрено решением Комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области от 25.11.2016 г. N 31.

Вместе с тем, установлено, что приложением к финансово-экономическому обоснованию являются, в том числе, документы (копии договоров аренды, Отчет об оценке рыночной стоимости годовой арендной платы земельного участка), датированные 2017 годом, то есть документы, которые не могли быть приложением к экономическому обоснованию, представленному к рассмотрению на заседании Комитета по бюджету 25.11.2016 г. и на заседание Собрания представителей 30.11.2016 года.

В тексте экономического обоснования, которое по утверждению административного ответчика, было предварительно одобрено решением Комитета по бюджету 25.11.2016 года, имеются ссылки на письмо министерства имущественных отношений Самарской области от 28.11.2016 г., то есть на документ, который не существовал к моменту проведения заседания Комитета.

Кроме того, из представленного в материалы дела протокола N 21 заседания Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области от 30.11.2016 года, на котором было принято решение N 102 "О внесении изменений в решение Собрания представителей муниципального района Алексеевский от 24.12.2008 г. N 576", в том числе об установлении оспариваемых коэффициентов, видно, что финансово-экономическое обоснование коэффициентов вида использования земельных участков предметом обсуждения Собранием представителей не являлось.

Как видно из ответа Собрания представителей муниципального района Алексеевский на запрос УФАС по Самарской области от 03.07.2017 года, при разработке и принятии оспариваемого решения анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, передаваемых по договорам аренды, документально не зафиксированы; экономическое обоснование дифференциации коэффициентов в зависимости от площади, от использования (неиспользования) земельного участка по назначению (приложение N 1 к Решению) документально не оформлено.

К тому же в тексте экономического обоснования не содержится соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

При таких обстоятельствах, представленное административным ответчиком суду экономическое обоснование коэффициента Кв, применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, не может быть признано допустимым доказательством по делу.

В связи с этим, суд приходит к выводу, что Собрание представителей муниципального района Алексеевский Самарской области не располагает экономическим обоснованием введения коэффициентов для определения размера арендной платы за земельные участки исходя из анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, с учетом категории земельных участков, их разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары/работы/услуги организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таких земельных участках.

Суд полагает, что произвольное, без соответствующего экономического обоснования установление Собранием представителей муниципального района Алексеевский Самарской области размера рассматриваемых коэффициентов при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на который не разграничена, нарушает права и законные интересы субъектов экономической деятельности, противоречит принципу экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель и их разрешенного использования, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582.

В ходе судебного разбирательства административный ответчик признал заявленные УФАС по Самарской области административные исковые требования.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В связи с вышеизложенным, учитывая, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит федеральному законодательству о защите конкуренции и основным принципам определения арендной платы земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, суд полагает, что требование административного истца о признании недействующими пунктов 10, 11, 14, 25.1-25.2, 30.1-30.4, 32,39.1-39.3 Приложения N 1 к Решению Собрания представителей муниципального района Алексеевский от 24.12.2008 г. N 576 в редакции решения от 30.11.2016 года N 102 подлежит удовлетворению.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда неоднократно применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд признает оспариваемый нормативный правовой акт недействующим в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 208-215 Кодекса административного судопроизводство Российской Федерации, суд решил:

Административное исковое заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области удовлетворить.

Признать не соответствующими федеральному законодательству и недействующими пункты 10, 11, 14, 25.1, 25.2, 30.1, 30.2, 30.3, 30.4; 32, 39.1, 39.2, 39.3 Приложения N 1 к решению Собрания представителей муниципального района Алексеевский Самарской области от 24.12.2008 г. N 576 "Об утверждении коэффициентов, применяемых при определении размера арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории муниципального района Алексеевский Самарской области" в редакции решения от 30.11.2016 года N 102, устанавливающие коэффициенты вида использования земельных участков в зависимости от вида торгового помещения, площади земельного участка и использования/неиспользования земельного участка по назначению, со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Собрание представителей муниципального района Алексеевский Самарской области опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца после вступления его в законную силу в официальном печатном издании - информационном Вестнике муниципального района Алексеевский Самарской области.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.